Wyrok z dnia 2022-01-31 sygn. I SA/Wa 2340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz K. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: [...].

Prezydent [...] informacją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] przyznał K. R. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: [...] w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r.

Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], uchylił prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego [...] informacją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na dzieci: [...] w okresie świadczeniowym [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] uchyliło w całości powyższą decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] ponownie uchylił prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego [...] informacją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na dzieci: [...] w okresie świadczeniowym 2019/2021.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że decyzja Prezydenta [...] została wydana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407).

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że decyzja wydana w oparciu o art. 27 ust. 1 ww. ustawy ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata, zatem działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, LEX nr 3099497).

W niniejszej sprawie organ I instancji działając na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy, uchylił przyznane na rzecz K. R. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: [...] w okresie świadczeniowym 2019/2021.

Jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu decyzji miejscem zamieszkania dzieci jest każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca - [...], co zostało potwierdzone w ugodzie zawartej między [...], której wykonalność została stwierdzona postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...] i z uwagi na to, zdaniem organu świadczenie przysługuje ojcu dzieci, który faktycznie zamieszkuje z dziećmi.

Jednakże zdaniem skarżącej zawarta ugoda świadczy o istnieniu opieki naprzemiennej nad dwójką z trójki dzieci, tj. [...], a zatem w ocenie skarżącej na każde z tych dzieci powinno jej przysługiwać świadczenie w wysokości [...].

Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "opiekę naprzemienną" należy wiązać z sytuacją, w której rodzice żyjący w rozłączeniu, w separacji lub będący po rozwodzie sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach, i że obojgu rodzicom pozostawiono wykonywanie władzy rodzicielskiej. Dla uznania opieki naprzemiennej konieczne jest zatem ustalenie względnie równego, proporcjonalnego podziału opieki nad dzieckiem. Wobec tego pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uprawnienia po stronie organów administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, do badania faktu istnienia opieki naprzemiennej. Rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane muszą więc być przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tejże opieki okoliczności indywidualnej sprawy i z uwzględnieniem dobra dziecka jako wartości dominującej.

W związku z powyższym wspólne zamieszkiwanie dziecka z jednym z rodziców rozwiedzionych lub żyjących w rozłączeniu, musi być stanem zgodnym z orzeczeniem sądu, który jest wyłącznie władny do rozstrzygnięcia sporów pomiędzy rodzicami na tle władzy rodzicielskiej. Wobec tego ani ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, ani ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie wyłączają przytoczonego wyżej związania prawomocnym orzeczeniem organów administracji publicznej. Istnienie więc prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca pobytu dzieci przy ojcu czy powierzenie jemu wykonywania władzy rodzicielskiej nad dziećmi przesądza ustalenie do kogo należy uprawnienie do świadczenia wychowawczego na te dzieci (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/20, wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2019 r. sygn. akt III Sa/ KR 646/19, publik. CBOSA).

Zatem, wbrew zarzutom skarżącej, działając zgodnie z zawartą ugodą, która określa, że miejscem zamieszkania dzieci jest każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca oraz ustalone w postępowaniu wyjaśniającym, że dzieci większość czasu spędzają z ojcem, co nie jest kwestionowane, przesądza, o tym, że właśnie to ojciec dzieci jest uprawniony do uzyskania świadczenia wychowawczego na dzieci.

W związku z powyższym istniały przesłanki do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego [...] informacją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na dzieci: [...] w okresie świadczeniowym 2019/2021.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] zarzucając jej naruszenie:

1) art. 5 § 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek sprawowania opieki naprzemiennej - przy czym organ nie uwzględnił faktu rzeczywistego sprawowania opieki nad dziećmi przez oboje rodziców i treści ugody sądowej z dnia [...] maja 2020 r. ustalającej kontakty pomiędzy skarżącą a dziećmi, która to ugoda de facto taką opiekę ustanawia oraz informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...];

2) art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego z pominięciem zakresu przyczyniania się każdego z rodziców do utrzymania dzieci i sposobu roztaczania pieczy nad nimi oraz nieuwzględnienie oświadczeń skarżącej i córki [...] złożonych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.)

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy. Jak natomiast stanowi art. 27 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) dominuje jednoznaczne stanowisko, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny i powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, co oznacza, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. skutki od chwili jej wydania na przyszłość (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 (lex nr 2551040), analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei według art. 25 ust. 6 ustawy, decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W tej sytuacji przyjąć należy, że powołany art. 25 ustawy, składający się z dwunastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc).

W świetle powyższego, w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Skoro decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego już świadczenia, nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy).

W analizowanej sprawie Prezydent [...] z mocą wsteczną orzekł o uchyleniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego, powołując się na zmianę sytuacji rodzinnej wynikającą z zamieszkiwania dzieci u ich ojca, co oznacza, że świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu. Zmiana zaś sytuacji rodzinnej skarżącej wynika z ugody zawartej między [...] a [...] w dniu [...] maja 2020 r., której wykonalność została potwierdzona postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt [...], a z której wynika, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci [...] jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca.

Uwzględniając powyższe, nie budzi wątpliwości Sądu, że w rozumieniu art. 27 ustawy zaszła zmiana sytuacji rodzinnej (w sensie faktycznym i prawnym), mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego zgodnie z informacją z dnia [...] października 2019 r. Jednakże taka sytuacja nie oznacza, że istnieje podstawa do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną tj. na cały okres świadczeniowy nią przyznany.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organów orzekających w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zakresie, w jakim prawo to zostało już skonsumowane, czyli świadczenie już zostało pobrane. Z akt sprawy wynika, że w marcu 2020 r. organ I instancji wstrzymał skarżącej wypłatę świadczenia wychowawczego od lipca 2020 r., co pozwala uznać, że za miesiące: lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad, grudzień 2019 r. oraz miesiąc styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj i czerwiec 2020 r. świadczenie wychowawcze zostało skarżącej już wypłacone.

Podkreślić należy, że ustawodawca w przepisie art. 25 ust. 1 ustawy wprowadził obowiązek zwrotu świadczeń wychowawczych przez osobę, która je nienależnie pobrała. Kwestia nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego stanowi zatem odrębną sprawę i z tego względu pozostaje poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie.

Dodać należy, że organy orzekające ponadto nie odniosły się do treści ugody zawartej w dniu [...] maja 2020 r. poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że w związku z tym, że w ugodzie tej jako miejsce zamieszkania dzieci wskazano każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca, to jemu przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, a nie skarżącej.

Stanowisko organów jest błędne.

Zdaniem składu orzekającego, skoro postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Sąd stwierdził wykonalność ugody zawartej między [...] i [...] na rozprawie w dniu [...] maja 2020 r., a która szczegółowo określa sposób kontaktów skarżącej z dziećmi, oznacza to, że stała się ona integralną częścią orzeczenia Sądu w zakresie sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Zatem postanowienie Sądu należy interpretować łącznie z treścią zawartej ugody co do ustalenia, czy rodzice sprawują opiekę nad dziećmi w porównywalnych i powtarzających się okresach. Tymczasem organy administracji pominęły treść ugody rodziców, błędnie przyjmując, że nie stanowi ono orzeczenia Sądu, a dziecko zamieszkuje z ojcem. Tymczasem ustalenie miejsca zamieszkania z ojcem, nie niweczy skutków zawartej ugody, bowiem zgodnie z art. 28 kodeksu cywilnego, w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Rozstrzygnięcie to jest zatem konsekwencją powyższego unormowania i nie ma żadnego wpływu w zakresie sprawowania opieki przez obojga rodziców. Zatem dopiero analiza treści ugody pozwala na stwierdzenie, czy skarżąca sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi, co uprawnia ją do połowy świadczenia wychowawczego. Zawarta ugoda określa zaś rodzicielski plan wychowawczy. Na tej podstawie możliwe jest ustalenie, przy którym z rodziców dziecko przebywa w poszczególnych dniach i okresach. Pominięcie tego dokumentu, jako integralnej części orzeczenia Sądu w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy, w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego, musiało zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Tego rodzaju konsekwencje rodziło również naruszenie przez organy orzekające art. 27 ust. 1 ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem w oparciu o treść ugody zawartej przez rodziców, które stanowi element orzeczenia Sądu, ustalić w jakich okresach skarżąca sprawuje opiekę nad dziećmi i czy są to okresy porównywalne i powtarzające się z opieką sprawowaną przez ojca. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.

Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.