Wyrok z dnia 2023-12-27 sygn. IV SA/Wr 353/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr SKO 4103/363/2023 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) zaskarżoną decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 54 ust 1 i ust 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 65 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268, dalej: u.p.s.), po rozpatrzeniu odwołania L. W. (dalej: Strona, Skarżąca) od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Kamieńca Ząbkowickiego Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamieńcu Ząbkowickim (dalej: organ I instancji) z dnia 19 sierpnia 2022r., nr OPS/8226/1/2022/sk o skierowaniu Skarżącej do Domu Pomocy Społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych (dalej: DPS), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Strona w dniu 24 maja 2022 r. złożyła wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ziębicach o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Ziębicach. Przedmiotowy wniosek został przesłany do rozpatrzenia według właściwości do Ośrodka Pomocy Społecznej w Kamieńcu Ząbkowickim.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. organ I instancji działając na podstawie art. 110 ust. 7, art.14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art.36 pkt 2 lit. o, art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art, 61, art.62, art. 101 ust. 1 i ust.2a, art.106 ust. 1, art. 110 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. skierował Stronę do Domu Pomocy Społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych oraz wskazał, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej zostanie ustalona odrębną decyzją administracyjną. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes Strony.

Organ I instancji przytoczył treść art. 54 ust. 1, art. 59 oraz art. 60 u.p.s. i wskazał, że Strona spełnia kryteria cytowanych przepisów do korzystania z formy opieki w postaci umieszczenia w DPS oraz że odpłatność za pobyt Strony w DPS zostanie ustalona odrębną decyzją administracyjną po uzyskaniu decyzji umieszczającej Stronę w w/w placówce przez Starostę Ząbkowickiego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona zarzuciła, że nie wyraża zgody na umieszczenie jej w placówce publicznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 września 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Przytoczył treść art. 54 ust. 1 u.p.s., art. 54 ust. 2 oraz art.59 ust.1 i ust. 2 u.p.s. i podkreślił, że jeśli do organu pomocy społecznej spływa wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej to w pierwszej kolejności organ powinien ustalić czy wnioskodawca spełnia wymogi ustawowe do uzyskania takiego skierowania, a jeśli są one spełnione to w następnym etapie, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, należy dokonać oceny do jakiego typu domu pomocy społecznej wnioskodawcę należy skierować (ma być to DPS "odpowiedniego typu") i dopiero po tym wydać stosowaną decyzję. Skarżąca nie wyraża zgody na umieszczenie jej w placówce publicznej i prosi o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Ziębicach z uwagi na to, że przebywa tam już długo, jest otoczona właściwą opieką i pobyt w tym Domu Pomocy jest dla niej wieloletnią i ostateczną perspektywą życiową.

Następnie za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2493/17) SKO wskazało, że co prawda, do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego może być skierowana osoba w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Jednak jest to okoliczność, która może być rozpatrywana w świetle celu nadrzędnego - dobra osoby potrzebującej pomocy, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia w celu eliminowania ograniczeń, jakim dotknięta jest osoba wymagająca pomocy lub znacznego im ulżenia. Z obowiązujących przepisów wynika, że nadrzędnym celem pomocy społecznej jest dobro osoby, która pomocy tej wymaga, a pomoc ta ma wspierać te podmioty w zaspokajaniu ich niezbędnych potrzeb i umożliwieniu życia godnego. Dopiero na ostatnim miejscu rozmiar pomocy może być rozpatrywany w aspekcie możliwości pomocy społecznej, przy czym na wymiar tej możliwości składają się m.in. względy ekonomiczne. Co prawda z art. 65 ust. 2 u.p.s. wynika, że do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego może być skierowana osoba w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym, jednak jest to okoliczność, która może być rozpatrywana w świetle celu nadrzędnego - dobra osoby potrzebującej pomocy, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia w celu eliminowania ograniczeń, jakim dotknięta jest osoba wymagająca pomocy lub znacznego im ulżenia. Rozstrzygnięcie wniosku w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej, która w przypadku uwzględnienia podania, będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką, a w przypadku odmowy uwzględnienia podania, będzie umożliwiała stronie złożenie odwołania od rozstrzygnięcia, o które miała prawo się ubiegać na mocy art. 65 ust. 2 u.p.s. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 419/20).

SKO zauważyło też, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022r., sygn. akt II SA/Po 317/22 decyzja o skierowaniu do placówki jest decyzją w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. Decyzja ta powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Zaznaczenia wymaga, iż dopiero na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie - decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 u.p.s.). Tym samym organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania do DPS i należy to rozumieć w ten sposób, że jest jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca.

Następie SKO wskazało, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. organ I instancji skierował Stronę do DPS przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych, nie wskazując konkretnej placówki o tym typie do której skierowano Stronę. Nie wyłącza to jednak możliwości umieszczenia Skarżącej w DPS "[...]" w Ziębicach, skoro na stronie internetowej tej placówki niepublicznej : [...] widnieje informacja , że Dom ten przeznaczony jest dla osób w podeszłym wieku obojga płci oraz przewlekle somatycznie chorych wymagających stałej opieki pielęgnacyjno-opiekuńczej.

Uwzględniając powyższe, a w szczególności stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w przytoczonych wyrokach, SKO orzekło jak w osnowie decyzji.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Wniosła o umieszczenie w DPS [...] w Ziębicach gdzie przebywa i chciałaby w tym domu być do końca swoich dni.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno strona, jak i organ wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji rozstrzygnięcia uchybiają przepisom prawa w stopniu nakazującym ich uchylenie.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a., organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zobowiązane są one także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W końcu, w uzasadnieniu decyzji organ winien w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Strona spełnia wszelkie przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Spór ogniskuje się natomiast wokół wyboru konkretnego ośrodka. Wolą Strony było umieszczenie jej w ośrodku DPS "[...]" w Ziębicach, w którym przebywa na mocy umowy cywilnoprawnej. Wniosek Strony de facto dotyczy zatem zmiany zasad przebywania Skarżącej w tym DPS, to jest z cywilnoprawnego stosunku (na mocy umowy) na administracyjnoprawny (na podstawie decyzji administracyjnej).

Rozpoznając przedmiotowy wniosek Strony organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie rozważył możliwości skierowania Skarżącej do wskazanego przez nią domu pomocy społecznej. Ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów ustawy o pomocy społecznej i do ogólnego stwierdzenia, że Strona spełnia kryteria zacytowanych przepisów do korzystania z formy opieki w postaci umieszczenia w DPS oraz że odpłatność za pobyt Strony w DPS zostanie ustalona odrębną decyzją administracyjną po uzyskaniu decyzji umieszczającej Stronę w w/w placówce przez Starostę Ząbkowickiego.

Należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Stosownie więc do przywołanego uregulowania o skierowaniu do określonego domu pomocy społecznej, powinny decydować okoliczności sprawy, które podlegają ustaleniu zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem organ I instancji nawet nie rozważył czy okoliczności sprawy przemawiałyby za takim skierowaniem. Kolegium podzieliło to stanowisko.

Należy jednak zauważyć, że przepisy art. 54 oraz 59 u.p.s. określające zasady kierowania do domu pomocy społecznej, mają charakter niepełny i wymagają uwzględnienia postanowień art. 65 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Ustawodawca dopuszcza więc możliwość kierowania do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, który nie jest zlokalizowany w obrębie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej (tj. miejsca zamieszkania osoby kierowanej bądź ostatniego miejsca zameldowania – art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1, 2 i 6 u.p.s.).

Z analizy powyżej wskazanych uregulowań prawnych wynika zatem, że zasadą będzie kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Jeśli natomiast na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. Przy skierowaniu do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta, nie obowiązuje kryterium związane z bliskością lokalizacji.

Przepis art. 65 ust. 2 u.p.s. wskazuje wprawdzie, że organ może kierować, co oznacza, że organ ma pewną swobodę w ocenie zasadności kierowania do tego typu ośrodka. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że rozpoznanie wniosku wymaga wówczas uwzględnienia słusznego interesu Strony, o ile nie koliduje to wyraźnie z ważnym interesem publicznym. Wynika to zarówno z ogólnej zasady określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organ powinien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz z zasad udzielania pomocy społecznej, w tym określonej w art. 3 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którą rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także powinny uwzględniać możliwości pomocy społecznej. Rozpoznanie wniosku Strony o umieszczenie we wskazanym domu pomocy społecznej stosownie do wskazanych uregulowań prawnych wymagało zatem poddania ocenie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla prawidłowego jego załatwienia, a więc okoliczności występujących po stronie Skarżącej przy jednoczesnym uwzględnieniu ważnego interesu publicznego, który w tym przypadku zasadniczo dotyczy możliwości finansowych gminy kierującej. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może bowiem ponosić również gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Organ rozpoznając sprawę powinien mieć zatem na względzie, czy realizacja wniosku leży w interesie Skarżącej, czy wskazany DPS "[...]" w Ziębicach jest ośrodkiem odpowiedniego typu dla jej stanu zdrowia i czy wyraża zgodę na przyjęcie Skarżącej i na jakich zasadach, a następnie czy realizacja wniosku nie sprzeciwia się ważnemu interesowi publicznemu. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie oraz dokonanie stosownej oceny, w tym wyważenia interesu Skarżącej oraz ważnego interesu publicznego, pozwoli na prawidłowe załatwienie wniosku, tj. skierowania Skarżącej do wskazanego domu, co może oczywiście nastąpić w następstwie zgody tego ośrodka oraz zawarcia stosownej umowy, bądź odmowy takiego skierowania z jednoczesnym wszechstronnym wyjaśnieniem przyczyn takiej odmowy.

Skoro w sprawie w ogóle takiej oceny zabrakło z uwagi na jej rozpoznanie z pominięciem wskazanych wyżej przepisów oraz bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych, to decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Ponownie rozpatrujący sprawę organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu i przeprowadzi ocenę okoliczności niniejszej sprawy, co do zasadności i możliwości skierowania skarżącego do wskazanego we wniosku domu pomocy społecznej. Rozważy w tym zakresie wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia, w tym podnoszone w sprawie przez Skarżącą, w razie konieczności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, a także podejmie niezbędne czynności dla prawidłowego rozpoznania i załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.