Wyrok z dnia 2024-03-19 sygn. II SA/Łd 1086/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 października 2023 r. znak: SKO.4115.240.2023 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 września 2023 r., znak: WPS.4137.561.8.2023.

Zaskarżoną decyzją z 24 października 2023 r., znak: SKO.4115.240.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania P. A. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 2 art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U . z 2023 r. poz. 901 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s." oraz § 8 i § 10 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r. poz. 734) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 18 września 2023 r., znak: WPS.4137.561.8.2023 wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 w związku z art. 3 ust. 3, art. 54 ust 1, art. 59 ust 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust 1 i 4, art. 107 i art. 110 ust. 8 u.p.s. o odmowie skierowania P. A. do Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] prowadzonego przez Fundację "S.".

Z akt sprawy wynika, że 18 sierpnia 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej. Opierając się na zgromadzonej dokumentacji uznano, że skarżący spełnia przesłanki uzasadniające skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. 18 września 2023 r. organ I instancji wydał decyzję, znak: WPS.4137.561.1.2023 o skierowaniu skarzacego do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, decyzję znak: WPS.4137.561.3.2023 o umieszczeniu P. A. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] oraz decyzję znak: WPS.4137.561.2.2023 o ustaleniu opłaty za pobyt w placówce. W ocenie organu świadczenie w przyznanym wymiarze jest odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W piśmie z 14 sierpnia 2023 r. opiekun prawny B. A. wystąpiła z prośbą o skierowanie skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] przeznaczonego dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych prowadzonego przez Fundację K. w ramach działalności gospodarczej. Zgodnie z wykazem zarejestrowanych domów pomocy społecznej w województwie [...], opublikowanym na stronie internetowej Starosty [...], obwieszczeniem nr [...] z 23 stycznia 2023 r., posiadających zezwolenie Wojewody Śląskiego, ww. DPS nie jest prowadzony na zlecenie powiatu lub gminy.

Organ I instancji wydając przywołaną na wstępie decyzję wyjaśnił, że w stosunku do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne nie stosuje się przepisów dotyczących zasad kierowania i umieszczania osób w domu pomocy społecznej, ustalania średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu, zasad odpłatności za pobyt w domu, zasad zwalniania z odpłatności. Kwestie te mogą być określone przez takie domy w sposób dowolny. Podmioty prowadzące takie domy (w tym przedsiębiorcy działający w celu osiągnięcia zysku) mogą świadczyć swoje usługi na podstawie umów cywilnoprawnych z zainteresowanymi osobami. Również zakres świadczonych usług przez taki dom pomocy społecznej może wynikać bezpośrednio z zawartej umowy. Działalność domów pomocy społecznej prowadzonych w ramach działalności gospodarczej przez przedsiębiorców oparta jest na zasadach wolnorynkowych i dobrowolnej samodzielnej decyzji osób, które decydują się na zawarcie umowy o świadczenie usług z przedsiębiorcą prowadzącym dom pomocy społecznej. Ponadto organ zobowiązany jest do pełnego wykorzystania miejsc w łódzkich domach pomocy społecznej. Na dzień 18 września 2023 r. domy pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku dysponują łącznie 7 wolnymi miejscami, które należy w pierwszej kolejności zagospodarować. W Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...], do którego skarżący otrzymał decyzję o skierowaniu i umieszczeniu, P. A. będzie miał zapewnioną całodobową opiekę, a personel placówki dołoży wszelkich starań, by pobyt w ww. domu pomocy społecznej był komfortowy, a usługi dostosowane do potrzeb.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. A. reprezentowany przez opiekuna prawnego nie zgadzając się z jej treścią i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium po przywołaniu treści art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 54 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, art. 56, art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.s. wyjaśniło, że u.p.s. przewiduje dwuetapowe (a nawet trzyetapowe) postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Natomiast etap trzeci, tj. przyjęcie określonej osoby do danego domu pomocy społecznej stanowi realizację decyzji wydanych we wcześniejszych etapach, przy czym podkreślenia wymaga, że w zakresie przyjęcia do domu pomocy społecznej nie wydaje się już decyzji administracyjnej, a czynność tego rodzaju posiada charakter czynności faktycznej (materialno-technicznej).

Decyzja o skierowaniu do placówki stanowi decyzję w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej i powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Organ bada: wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Dopiero na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie – decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Ustalenie konkretnej daty rzeczywistego przyjęcia do oznaczonego domu pomocy społecznej nie mieści się w kompetencjach organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie umieszczenia w danym domu pomocy społecznej, a mieści się w zakresie działania dyrektora tej placówki, który na piśmie zawiadamia osobę zainteresowaną o terminie przyjęcia do domu. Osoba zainteresowana musi jednak liczyć się z sytuacją, że w razie niemożności uwzględnienia jej wniosku o przyjęcie do domu pomocy społecznej we wnioskowanym terminie i przyznania wolnego miejsca innej osobie, może ona zostać powiadomiona o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej w następnej kolejności.

Następnie organ wskazał na treść art. 55 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. i stwierdził, że dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, organ zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa.

Z akt sprawy wynika, że P. A. spełnia przesłanki uzasadniające skierowanie do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku i Prezydent Miasta Łodzi wydał stosowną decyzje o skierowaniu i umieszczeniu skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...].

Następnie Kolegium przywołało treść art. 65 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 u.p.s. i wyjaśniło, że istotna różnica pomiędzy ww. przepisem a art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. polega na tym, że art. 54 ust. 2 u.p.s. wprowadza zasadę obligatoryjnego kierowania do domu pomocy społecznej w przypadku zaistnienia przesłanek dotyczących stanu zdrowia i wieku danej osoby, która chce skorzystać z opieki w takiej placówce, natomiast art. 65 ust. 2 u.p.s. wprowadza wyjątek od tej zasady przewidujący jedynie możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Zatem w sytuacji gdy wniosek dotyczy skierowania do DPS prowadzonego przez podmiot niepubliczny, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty, organ ma obowiązek ustalić przede wszystkim dostępność miejsc w DPS o zasięgu gminnym lub powiatowym.

Kolegium wyjaśniło, że Dom Pomocy Społecznej w B. leży poza Ł.. Plan finansowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na 2023 r. na zadanie związane z kierowaniem i ponoszeniem opłaty przez Miasto Ł. na rzecz mieszkańców Ł. przebywających w domach pomocy społecznej poza powiatem [...] są bardzo ograniczone. Niska waloryzacja świadczeń oraz coroczne podwyższanie kosztów utrzymania we wszystkich domach pomocy społecznej zwiększa każdego roku udział Miasta Ł. w zobowiązaniach. Powyższe spowodowało niedobór środków na realizowane zadanie, sytuacja ta nie pozwala na zaciąganie nowych zobowiązań. A zatem pomimo wolnych miejsc w domach pomocy społecznej poza Ł., Miasto Ł. mimo starań, nie posiada świadków finansowych na kierowanie do nich osób potrzebujących.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że możliwość umieszczenia zależy od aktualnych i prognozowanych możliwości organu w przedmiocie umieszczenia w domach pomocy społecznej, w tym zabezpieczenia finansowego pobytu pensjonariuszy już przebywających w placówkach oraz oczekujących na umieszczenie. Z uwagi na dużą liczbę osób oczekujących na skierowanie do domów pomocy społecznej oraz środki budżetowe jakimi dysponuje organ I instancji w związku ze składanymi wnioskami obowiązuje okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej (tj. w pierwszej kolejności do domów pomocy społecznej kierowane są osoby z postanowieniem sądu o umieszczeniu bez wyrażenia zgody, osoby samotne u których usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania są niewystarczające). W związku z tym organ nie udziela świadczeń w założony przez wnioskodawców sposób. Nadto z uwagi na ograniczoną liczbę wolnych miejsc oraz bardzo długą listę osób oczekujących na skierowanie do Domów Pomocy Społecznej prowadzona jest bardzo szczegółowa weryfikacja składanych wniosków o umieszczenie w stacjonarnych placówkach pomocy społecznej.

Organ administracyjny musi rozważyć wszystkie problemy pod kątem interesu społecznego jak i słusznego interesu strony. P. A. nie został pozostawiony sam sobie lecz został skierowany i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...]. Nie można z góry zakładać, że w tym domu pomocy społecznej P. A. nie nawiąże więzi przyjacielskiej i religijnej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. A., reprezentowany przez opiekuna prawnego, zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów:

A. postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie jego niepełnej oceny przejawiającej się w całkowitym pominięciu informacji o przynależności skarżącego do Zboru Świadków Jehowy;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wielokrotnie podnoszonego faktu przynależności skarżącego do Zboru Świadków Jehowy;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do licznych zarzutów skarżącego wyrażonych w treści złożonego odwołania;

B. prawa materialnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 u.p.s. poprzez wydanie decyzji odmownej bez uwzględnienia okoliczności sprawy stanowiących o indywidualnych potrzebach skarżącego, a wynikających z jego przynależności do Zboru Świadków Jehowy;

2. art. 54 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji odmownej bez uwzględnienia prawa skarżącego do godności i poczucia bezpieczeństwa utożsamianego z przynależnością do Zboru Świadków Jehowy również w kontekście znanego i akceptowanego środowiska, co w obliczu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego ma znaczenie fundamentalne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że wybór Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] wynika z faktu przynależności do Zboru Świadków Jehowy i umożliwia skarżącemu oraz jego opiekunowi prawnemu (matce) realizację praktyk religijnych wśród współwyznawców jak również jest gwarancją późniejszej opieki nad skarżącym przez osoby mu życzliwe i znane. Organy obu instancji nie odniosły się do kwestii przynależności skarżącego do Zboru Świadków Jehowy (stanowiącej o szeroko rozumianych indywidualnych potrzebach skarżącego).

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja uchybia przywołanym przepisom k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w ramach materiału dowodowego pisemnie potwierdzonych informacji o przynależności skarżącego do Zboru Świadków Jehowy co jednocześnie było bezpośrednią przyczyną wystąpienia z prośbą o umieszczenie w DPS w B.. Dom Pomocy Społecznej w B. jest dla skarżącego miejscem szczególnym. Poza niezbędną opieką i świadczeniami umożliwia realizację głębokich przekonań religijnych. Jego wybór wynika z wieloletnich przyjaźni z mieszkańcami DPS w B., którzy w większości również przynależą do Zboru Świadków Jehowy i tylko pobyt w tej placówce gwarantuje skarżącemu bezpieczeństwo psychiczne i emocjonalne związane z przynależnością do tej wspólnoty religijnej. Dodatkowo skarżący zna, akceptuje i dobrze reaguje na osoby ze Zboru Świadków Jehowy, co w przypadku jego choroby i znacznego stopnia niepełnosprawności jest niezwykle istotną kwestią, które są bezpośrednio związane z Domem Pomocy Społecznej w B., a które do tej pory udzielały mu niezbędnej pomocy i wsparcia. Brak uwzględnienia informacji o przynależności do Zboru Świadków Jehowy uniemożliwia w ocenie skarżącego dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla późniejszej oceny stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień do wielokrotnie podnoszonego faktu ww. przynależności.

Następnie skarżący stwierdził, że dokonując wyboru domu pomocy społecznej organ zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z jej indywidualnymi potrzebami, wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. W ocenie skarżącego organy poprzestały jedynie na ustaleniu, które z placówek leżących w obrębie gminy i powiatu mają możliwość zapewnienia mu podstawowej opieki. Pominięto natomiast ocenę czy placówka, do której jest kierowany, w pełni odpowiadają indywidualnym potrzebom skarżącego w zakresie swobody realizacji przez niego praktyk religijnych związanych z przynależnością do Zboru Świadków Jehowy. Według wiedzy skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] żaden z pensjonariuszy nie przynależy do Zboru Świadków Jehowy. Nie ma tu zatem mowy o jakiejkolwiek możliwości realizacji praktyk religijnych.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że sytuacja skarżącego jest szczególna, gdyż jest on osobą cierpiącą na mózgowe porażenie dziecięce z afazją oraz ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Stan jego zdrowia wymaga stałej całodobowej opieki, której matka – B. A. będąca jego opiekunem prawnym, nie jest już w stanie zapewnić, ponieważ sama takiej opieki potrzebuje. Skarżący zna, akceptuje i dobrze reaguje na osoby ze Zboru Świadków Jehowy, które są bezpośrednio związane z Domem Pomocy Społecznej w B., a które do tej pory udzielały mu niezbędnej pomocy. Choroba oraz niepełnosprawność skarżącego wpływa bezpośrednio na jego mocno ograniczoną zdolność do nawiązywania kontaktów oraz niechęć do wszelkich zmian zachodzących w jego otoczeniu (ataki paniki, nerwowość, agresja). Choroba skarżącego powoduje niechęć do osób, których nie zna, a ich obecność wiąże się dla niego z traumatycznym przeżyciem. Umieszczenie Skarżącego w DPS w Ł. bezpośrednio narazi go na ostracyzm środowiskowy. Uniemożliwi tym samym współtworzenie społeczności duchowej, która jest dla niego oparciem, nadzieją i radością życia. W Domu Pomocy Społecznej w B. Skarżący zna wiele osób i utrzymuje z nimi przyjacielskie kontakty, dodatkowo mógłby być częścią wspólnoty religijnej, do której już przynależy. Byłoby to gwarantem wewnętrznego spokoju skarżącego, jak również spełniałoby jego indywidualne potrzeby w zakresie poczucia bezpieczeństwa, przynależności grupowej, przyjaźni i szczęścia. Stanowiło również zapewnienie skarżącemu prawa do godności osobistej do której przecież takie samo prawo ma osoba zdrowa jak i chora, a do tego niesamodzielna. Wskazane okoliczności sprawy nie zostały w żaden sposób uwzględnione w decyzji Kolegium pomimo, że skarżący o nich informował oraz wskazywał je w odwołaniu. Indywidualne potrzeby osoby kierowanej do domu pomocy społecznej, a zatem i jej poczucie bezpieczeństwa może wiązać się również z nastawieniem tej osoby do danej placówki i jej personelu, co w przypadku skarżącego faktycznie ma miejsce poprzez wieloletnią znajomość z pensjonariuszami i personelem Domu Pomocy Społecznej w B..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii swobody w wyrażaniu swoich przekonań religijnych organ wskazał, że naruszanie swobody sumienia występuje w takich sytuacjach, w których zachowanie się określonego podmiotu uniemożliwia lub utrudnia innej osobie wyznawanie i praktykowanie wybranej religii. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy umieszczenie w DPS w B. ze względu na przynależność do Zboru Świadków Jehowy w tamtej okolicy (ok. 290 km od Ł.) pozostawało bez żadnego związku z możliwością wyznawania określonej religii oraz jej praktykowania. Dobro osobiste jakim jest swoboda sumienia, nie zostało zatem naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawne przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej określa art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 901). Ustawodawca wskazał, że świadczenie tego rodzaju przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Analiza przepisu art. 54 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej uwarunkowana jest spełnieniem trzech przesłanek. Po pierwsze, może być wydana tylko w sytuacji, gdy osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Po drugie, osoba ta z przyczyn wcześniej wymienionych nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Po trzecie, osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie istotny jest także art. 65 tej ustawy, który stanowi, że do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64b (art. 65 ust. 1). W przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty (art. 65 ust. 2).

Z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Jeśli natomiast na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej, to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Gl 1164/17).

W nawiązaniu do ustaleń faktycznych sprawy należy wskazać, że wniosek skarżącego o umieszczenie go w domu pomocy społecznej dotyczy Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] prowadzonego przez Fundację "S.", który jest prywatnym domem pomocy społecznej. W nawiązaniu do tej okoliczności, a także, w nawiązaniu do odnoszącej się do tej kwestii argumentacji organów obu instancji Sąd wskazuje, że w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 2493/17), w którym Sąd ten wskazał, że norma wynikająca z art. 65 ust. 2 ustawy, a stanowiąca o tym, że do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego może być skierowana osoba w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym powinna być rozpatrywana w świetle celu nadrzędnego, tj. dobra osoby potrzebującej pomocy, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia w celu eliminowania ograniczeń, jakim dotknięta jest osoba wymagająca pomocy lub znacznego im ulżenia.(....).

Warto w tym miejscu również wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie akcentowano, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest brać pod uwagę okoliczności takie jak zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej, z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Organ nie powinien tym samym ograniczać się jedynie do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu i zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać również indywidualne potrzeby osoby kierowanej, a zatem również jej poczucie bezpieczeństwa, które wiąże się m.in. z nastawieniem do danej placówki (i jej personelu) i może mieć związek z faktem wcześniejszego pobytu w konkretnej placówce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 listopada 2019 r., IV SA/Po 872/19).

Dotychczasowe ustalenia, poczynione w sprawie, wskazują, że wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki przyznania mu świadczenia w postaci umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Sporne między organem i wnioskodawcą pozostają jedynie ustawowe przesłankami kierowania do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. Strona konsekwentnie podkreśla, że chciałaby być skierowana do Domu Pomocy Społecznej w B. ze względu na fakt przynależności do Zboru Świadków Jehowy co umożliwia skarżącemu oraz jego opiekunowi prawnemu (matce) realizację praktyk religijnych wśród współwyznawców jak również jest gwarancją późniejszej opieki nad skarżącym przez osoby mu życzliwe i znane. Skarżący także wskazuje, że już nim się opiekują pracownicy Domu Pomocy Społecznej w B., których on zna i akceptuje.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne niejednokrotnie zwracały uwagę w uzasadnieniach swoich orzeczeń, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy nie mogą kierować się automatyzmem i arbitralnością. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba będąca podopieczną organów pomocy społecznej, miała w maksymalnym stopniu zapewniony codzienny komfort życia na tyle, na ile jej stan zdrowotny czy też wiek, na to pozwalają. Taki jest podstawowy cel działania organów pomocy społecznej, które są instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Co zaś dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy – zdaniem Sądu – najistotniejsze, ustawodawca w art. 3 ust. 4. wskazał, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Ustawa ta reguluje sytuacje trudne, a zatem wyspecjalizowane organy pomocy społecznej winny, orzekając wedle powołanego aktu prawnego, każdorazowo "dopasowywać" narzędzia w nim wskazane w sposób najwłaściwszy, dopasowany do sytuacji konkretnego podopiecznego, co wyklucza automatyczne stosowanie którejkolwiek z form pomocy społecznej.

Analiza ustawy w najmniejszym stopniu nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca zasada zastosowania takiego, czy innego środka pomocy (tu: konieczność umieszczenia wnioskodawcy w sugerowanym przez organ pierwszej instancji domu pomocy). Argumentacja organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, stanowi w istocie pewien automatyzm w stosowaniu prawa. Należy pamiętać, że organy administracyjne są obowiązane do przeanalizowania wszystkich okoliczności faktycznych potwierdzonych materiałem dowodowym. W kontrolowanym postępowaniu będzie to pominięcie przez organy faktu, że skarżący zna osoby znajdujących się w DPS do którego chce być skierowany (co wynika z pism jego matki) powyższe ma o tyle istotne znaczenie w przypadku skarżącego, że jest on osobą niepełnosprawną umysłowo, więc społeczne zrozumienie, akceptacja, chęć współpracy z opiekunami, powinna mieć szczególne znaczenie w przypadku rozpatrywania wniosku o umieszczenie w konkretnym DPS. Organy także kwestię religijną potraktowały pobieżnie stwierdzając jedynie, że: "nie można z góry zakładać, że ww. domu pomocy społecznej P. A. nie nawiąże więzi przyjacielskiej i religijnej (decyzja) i "umieszczenie w DPS w B. ze względu na przynależność do Zboru Świadków Jehowy pozostawało bez żadnego związku z możliwością wyznawania określonej religii oraz jej praktykowania, dobro osobiste, jakim jest swoboda sumienia, nie zostało naruszone" (odpowiedź na skargę)

Okoliczności, o których była mowa wcześniej nie mogą być pomijane przez organ. Zamiast szczegółowej i dogłębnej analizy charakterystycznej dla każdej procedury poprzedzającej podjęcie decyzji załatwiającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, wydana decyzja w istocie mechanicznie odwołuje się do ustawy i bazuje na tym, że umieszczenie podopiecznego w konkretnej placówce ma charakter uznaniowy. Organy administracyjne powołane do udzielania realnej pomocy osobom dotkniętym nieszczęściem chorób, starości czy niedostatku materialnego nie mogą zwolnić się z ustawowego obowiązku wyważenia wszystkich argumentów, jakie podniesione zostały w sprawie i dążyć do takiego ukształtowania prawa wnioskodawcy, które maksymalnie zabezpieczy jego interesy. W kontrolowanym postępowaniu organy nie sprostały konieczności wszechstronnej analizy i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i obowiązkowi rozważenia całości argumentów, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Materiał dowodowy, wskazany w uzasadnieniu wyroku, a pominięty przy załatwianiu sprawy, jednoznacznie dowodzi, że sprawa nie została należycie rozpoznana we wszystkich jej aspektach.

Zarysowany sposób procedowania daje podstawy do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. Należy wprawdzie zgodzić się, że decyzja o umieszczeniu podopiecznego w placówce niepublicznej ma charakter uznaniowy, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, właśnie takie decyzje winny być szczególnie starannie i wnikliwie uzasadnione, czego brak szczególnie w przypadku decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie dokonanie raz jeszcze całościowej analizy materiału dowodowego z uwzględnieniem dotychczasowych uwag i wskazówek sądu.

Reasumując, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.