Wyrok z dnia 2024-09-18 sygn. II SA/Rz 459/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 lutego 2024 r. nr SKO.4110.1.5.2024 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 11 grudnia 2023 r.nr MGOPS.5217.10.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącej D.S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi D.S. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z 6 lutego 2024 r. nr SKO.4110.1.5.2024 wydana w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. – dalej: "u.p.s.").

Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz nadesłanych akt sprawy wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r. (data wpływu) skarżąca zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o skierowanie jej do domu pomocy społecznej, z uwagi na zły stan zdrowia oraz fakt, że jest osobą wymagającą całodobowej opieki.

Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz [...] dwukrotnie decyzjami z 14 lutego 2023 r. (MGOPS.5217.2.2023) i 1 czerwca 2023 r. (MGOPS.5217.4.2023) odmówił skierowania do domu pomocy społecznej wskazując na możliwość zapewnienia opieki w środowisku. Dwukrotnie decyzje te były uchylane a sprawa przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia odpowiednio decyzjami SKO w Krośnie z 11 kwietnia 2023 r. (SKO.4110.32.1043.2023) i z 8 września 2023 r. (SKO.4110.86.1857.2023).

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z 11 grudnia 2023 r. nr MGOPS.5217.10.2023 odmówił skierowania do domu pomocy społecznej.

Organ I instancji podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że D.S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie własnościowe brata i byłej bratowej; ma dwoje dzieci, jednak nie utrzymuje z nimi kontaktu. Z zaświadczenia lekarza [...] wynika, że zdiagnozowano u niej [...] oraz, że wymaga pomocy drugiej osoby. Korzysta z pomocy rodziny oraz opiekunki, która pomaga przy codziennych czynnościach. Z opinii pracownika socjalnego dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o pomoc w formie usług opiekuńczych wynika, że wnioskodawczyni nie potrzebuje wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Indywidualny zakres potrzeb obejmuje takie czynności jak: przygotowanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, pranie odzieży, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich oraz pomoc w regulowaniu opłat. Z dokumentów wynika, że wniosek o skierowanie do DPS podyktowany jest chęcią zmiany miejsca zamieszkania (opuszczenie mieszkania brata). Wnioskodawczyni odrzuca propozycję zapewnienia usług opiekuńczych. Nie widzi potrzeby skorzystania z takich usług w żadnym proponowanym czasie i zakresie. Chce opuścić mieszkanie brata, domaga się skierowania do DPS.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do przyznania wnioskowanej pomocy. Ma zabezpieczone potrzeby życiowe, ma możliwość prawidłowego funkcjonowania w miejscu zamieszkania.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mających wpływ na treść wydanej decyzji: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym jej stanu zdrowia (w szczególności dokumentacji medycznej i przebiegu choroby), a także jej rzeczywistej sytuacji życiowej i rodzinnej. Zarzuciła, że nie skontaktowano się z jej dziećmi i nie ustalono, dlaczego nie utrzymują z nią kontaktu. Wywiad środowiskowy oparto wyłącznie na przeprowadzonej z nią rozmowie. Tymczasem od lat ma zdiagnozowaną [....]. Powyższe stanowi zaniechanie organu, gdyż doprowadziło do wydana decyzji odmownej. Podkreśliła, że nie do pracowników organu należy ustalenie, czy ma ona logiczny kontakt i radzi sobie z załatwianiem codziennych spraw, lecz do lekarza [....].

Zarzuciła także naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że odmawia usług opiekuńczych, bez ustalenia i uwzględnienia powodów takiej decyzji;

- art. 8 i art. 107 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego organ uznał, że odwołująca nie wymaga opieki;

- art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na działaniu organu administracji publicznej w sposób nieproporcjonalny, stronniczy oraz z naruszeniem równego traktowania, co stanowi przejaw prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

- art. 54 ust. 1 w zw. z art. 59 u.p.s. poprzez niewydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez nieudzielenie pomocy społecznej osobie zmagającej się z długotrwałą i ciężką chorobą [...], czyli osobie, która potrzebuje pomocy, wsparcia i odzyskania poczucia bezpieczeństwa.

Wobec powyższych zarzutów odwołująca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 6 czerwca 2024 r. SKO w Krośnie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako nienaruszającą prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz dokonał należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, że względem skarżącej zachodzą przesłanki do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. Zasadnie organ I instancji uznał, że skarżąca może być objęta pomocą w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.

Kolegium zauważyło, że pomimo oferowania wnioskodawczyni pomocy w formie usług środowiskowego domu samopomocy czy usług opiekuńczych, skarżąca konsekwentnie tę formę pomocy odrzuca. W ocenie organu odrzucenie proponowanej pomocy w formie usług opiekuńczych, niezależnie od powodów wskazanych przez skarżącą, oznacza, że może ona funkcjonować bez niej w życiu codziennym. Jak wyjaśnił organ ustawa jednoznacznie wskazuje, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie, wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Kolegium nie uwzględniło także podnoszonych w odwołaniu zarzutów, bowiem w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy i wyjaśniono stan faktyczny sprawy. SKO zauważyło, że do jego ustalenia nie było koniecznym skontaktowanie się z dziećmi skarżącej i ustalanie dlaczego nie utrzymują z nią kontaktu. Nie jest również rolą organu ustalanie powodów dla których skarżąca odmawia usług opiekuńczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D.S. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. L.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania a mianowicie:

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej, w tym stanu zdrowia skarżącej (w szczególności dokumentacji medycznej i przebiegu choroby), a także jej rzeczywistej sytuacji życiowej i rodzinnej. W postępowaniu nie skontaktowano się z dziećmi skarżącej, nie ustalono, dlaczego nie utrzymują z nią kontaktu. Wywiad środowiskowy oparto wyłącznie na rozmowie ze skarżącą, która od lat ma zdiagnozowaną [....], co jest zaniechaniem organu, ponieważ doprowadziło do wydania odmownej decyzji bez przeanalizowania wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności do ustalenia stanu zdrowia [....] skarżącej. Nie do pracowników organu należy ustalenie, czy skarżąca ma logiczny kontakt z rzeczywistością i radzi sobie z załatwieniem bieżących spraw, tylko do lekarza [....]. Ponadto ustalenia organu pozostają w sprzeczności z diagnozą lekarza [...];

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, że skarżąca odmawia usług opiekuńczych, bez ustalenia i uwzględnienia powodów takiej decyzji. Te usługi organ realizuje za pośrednictwem różnych osób, co jest dla skarżącej zbyt stresujące ze względu na jej zaburzenie. Skarżąca jest nieufna, nie radzi sobie z podstawowymi obowiązkami domowymi tj. sprzątanie, przygotowanie posiłku. Nie ma zapewnionej stabilizacji z uwagi na fakt, że nie mieszka w swoim mieszkaniu;

3. art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśniono logicznie dlaczego organ uznał, że skarżąca nie wymaga opieki;

4. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiającego się niewyczerpującym, nieprzekonującym i zawierającym niekiedy sprzeczne wyjaśnienia motywów dot. wydanego rozstrzygnięcia;

5. art. 54 ust. 1 w z w. z art. 59 u.p.s. poprzez niewydanie decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 4 u.p.s. poprzez nieudzielenie pomocy społecznej osobie zmagającej się z długotrwałą i ciężką chorobą [....], czyli osobie, która potrzebuje pomocy, wsparcia i odzyskania poczucia bezpieczeństwa. Skarżąca wnosiła o pomoc, która mieści się w możliwościach pomocy społecznej i odpowiada jej celom, tj. o umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

2. art. 54 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 38 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego - poprzez odmowę skierowania skarżącej i umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, podczas gdy na płaszczyźnie obu ustaw związanych z ochroną i wsparciem osób mierzących się z trudnościami, a w szczególności chorobą [...], przysługuje jej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023r., poz. 901 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s.

Art. 2 ust. 1 tej ustawy formułuje ogólną zasadę przyznawania pomocy społecznej stanowiąc, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 3 u.p.s. uzależnia rodzaj, formę i rozmiar pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Ust. 4 tegoż artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zdecydowana większość form pomocy przewidzianych w u.p.s. ma charakter przejściowy, zmierzający do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych i dalszego samodzielnego funkcjonowania w środowisku. Co wymaga podkreślenia, pomoc ta w każdym wypadku udzielana jest tylko wówczas, gdy osoba czy rodzina wykorzystała już własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej.

Niewątpliwym wyjątkiem od zasady okresowego - przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej) jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 54 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust. 1); osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2).

Z powyższego przepisu wynika zatem, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki, a mianowicie:

osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności,

osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu,

osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Przy czym orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek.

Z treści powyższego przepisu nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający (por. wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1761/18; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2646/16; opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że umieszczenie w domu pomocy społecznej winno być ostatecznością. Zastosowanie tej formy pomocy uwarunkowane jest brakiem możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania, przy uwzględnieniu m.in. sytuacji rodzinnej wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, LEX nr 574415, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10, LEX nr 745358, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2022 r" sygn. akt IV SA/Wr 844/21, LEX nr 3392267).

Kwestionowaną decyzją Burmistrz [...] odmówił skierowania D.S. do domu pomocy społecznej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, zajmuje mieszkanie brata i byłej bratowej, ma dwoje dzieci, jednak nie utrzymuje z nimi kontaktu, z zaświadczenia lekarza [...] wynika, że zdiagnozowano u wnioskodawczyni [....] oraz, że wymaga całodobowej opieki, ma zwyrodnienie stawu [...], korzysta prywatnie z pomocy opiekunki, która przychodzi raz w tygodniu na 3 godziny sprząta oraz robi zakupy, obiady są dostarczane z restauracji. W wywiadzie środowiskowym wskazuje, że nieuchronne jest opuszczenie mieszkania brata i jedynym z jej punktu widzenia rozwiązaniem jest umieszczenie jej w DPS. Z opinii pracownika socjalnego dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o pomoc w formie usług opiekuńczych wynika, że nie potrzebuje wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, a indywidualny zakres potrzeb obejmuje czynności jak: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, pranie odzieży, ustalanie wizyt lekarskich, realizację recept, załatwianie spraw urzędowych, pomoc w regulowaniu opłaty.

W związku z tym zasadnie organ uznał, że skarżąca może być objęta pomocą w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

W oświadczeniu z dnia 28 listopada 2023r. skarżąca podtrzymała natomiast stanowisko o potrzebie skierowania do Domu Pomocy Społecznej, a równocześnie wskazała, iż nie widzi możliwości skorzystania z usług Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] z uwagi na stan [...] i nie widzi konieczności skorzystania z usług opiekuńczych, gdyż są płatnie i nie jest w stanie ponosić takich kosztów.

SKO w całości podzieliło ustalenia i ocenę organu I instancji.

Zdaniem Kolegium, w przypadku skarżącej nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.

Skierowanie do domu pomocy społecznej jest bowiem taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia wnioskodawcy prawidłowego funkcjonowania w środowisku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1107/21, LEX nr 3328099).

Ten warunek - jak słusznie stwierdził organ - nie został natomiast w niniejszej sprawie spełniony. Podkreślił, że jakkolwiek udzielenie wsparcia w formie świadczenia z pomocy społecznej może nastąpić nie tylko na wniosek zainteresowanego, lecz również z urzędu, to jednak nie budzi wątpliwości, że skorzystanie z takiego wsparcia uzależnione jest od woli strony, której przecież nie sposób przymusić do wykorzystania przyznanej pomocy. W niniejszej sprawie, pomimo oferowania skarżącej przez organ pierwszej instancji pomocy w formie usług środowiskowego domu samopomocy czy usług opiekuńczych, skarżąca konsekwentnie tę formę pomocy odrzuca. Odrzucenie proponowanej pomocy w formie usług opiekuńczych, niezależnie od powodów wskazanych przez skarżącą, oznacza, iż może ona funkcjonować bez niej w życiu codziennych. Z kolei, ustawa jednoznacznie wskazuje, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie, wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Kolegium stwierdziło także, że nie jest również rolą organu ustalanie powodów dla których skarżąca odmawia usług opiekuńczych, bowiem ustawa o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, iż to właśnie brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych stanowi jedną z łącznych przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Oceniając wyżej przytoczone stanowisko organów, Sąd stwierdza, że dokonana przez nie ocena zgromadzonego w aktach materiału dowodowego jest niepełna, a wnioski o możliwości samodzielnego funkcjonowania skarżącej w życiu i nieistotności przyczyn odmowy w formie usług opiekuńczych, co najmniej przedwczesne.

W tym miejscu należy przedstawić kilka ogólnych zasad dotyczących kierowania do DPS, ważnych z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy.

Zasada pomocniczości stanowi kluczową konstrukcję prawną systemu pomocy społecznej. Można ją zrekapitulować następującymi tezami: państwo nie powinno pozbawiać jednostki tego, co sama może zrobić – zakaz odbierania; państwo powinno wesprzeć jednostkę w działaniach przekraczających jej możliwości – pomoc do samopomocy (subsydiarne towarzyszenie); pomoc powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania – subsydiarna redukcja. Ingerencja w sferę działań jednostki ma charakter incydentalny, uzasadniony nadzwyczajnymi okolicznościami, i służy przywróceniu utraconej zdolności do realizacji wykonywanych dotychczas zadań. Zasada pomocniczości, odwołując się do samodzielności jednostek, podkreśla również ich odpowiedzialność. Państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru ani przejmować za nich odpowiedzialności. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa.

W pozytywnym ujęciu w pomocniczości wyrażony jest nakaz pomagania tym, którzy nie są samowystarczalni, w aspekcie negatywnym wyraża się zakaz ingerowania w sprawy osób znajdujących się w trudnej sytuacji, które są w stanie samodzielnie przezwyciężyć kryzys. Zasada ta zakłada zaspokajanie potrzeb jednostki przez najmniejszą, najbliższą jej wspólnotę. Tym należy uzasadniać rozbudowany katalog zadań gminy w obszarze socjalnym. Niemniej nie można zapominać, że najbliższą człowiekowi wspólnotą jest rodzina, w której egzystowanie opiera się na szczególnych więzach, niewystępujących w innych grupach.

Najważniejszym odzwierciedleniem zasady pomocniczości jest art. 2 ust. 1 u.p.s., stanowiący, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Udzielenie pomocy ze środków publicznych traktowane jest jako ostateczność i następuje dopiero wówczas, gdy kryzysu nie można pokonać samodzielnie. Dostęp do świadczeń nie opiera się na prostym egalitaryzmie, ale w myśl zasady pomocniczości odwołuje się do indywidualnych potrzeb, uprawnień, zasobów i możliwości. Według tych reguł przyznawane są świadczenia, ustalane są obowiązki ich zwrotu, a także określane są zasady ponoszenia odpłatności za udzieloną pomoc. Dotyczy to również kierowania do domu pomocy społecznej oraz ponoszenia kosztów pobytu w placówce.

Pobyt w domu pomocy społecznej i usługi realizowane przez ten podmiot są formą świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej. Jego przyznanie, sprowadzające się do wydania skierowania, musi odbywać się zgodnie z ogólnymi zasadami udzielania pomocy. Normatywne przesłanki kierowania do placówki zostały zatem ukształtowane przez zasadę pomocniczości. Artykuł 54 ust. 1 u.p.s. stanowi in extenso, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Kierowanie do domów pomocy społecznej i zapewnianie miejsc w tych placówkach jest zadaniem własnym (obowiązkowym) gminy, a więc wspólnoty po rodzinie człowiekowi najbliższej. Pozostałe aspekty pomocniczości należy sprowadzić do zbadania zasadności uruchomienia działań pomocowych w kontekście samodzielności i samowystarczalności jednostki oraz stosunku ustawodawcy do obowiązków członków rodziny względem osoby bliskiej wymagającej pomocy.

Zapewnienie instytucjonalnej opieki całodobowej, na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s., następuje w ostateczności, gdy jednostka nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania, a środowiskowe usługi opiekuńcze okażą się niewystarczające. Interpretując przytoczone przepisy w świetle zasady ogólnej wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., należy stwierdzić, że skierowanie do domu pomocy społecznej powinno być wydane wówczas, gdy trudnej sytuacji życiowej – w sytuacji braku możliwości samodzielnego funkcjonowania w środowisku – nie można przezwyciężyć, wykorzystując własne zasoby, uprawnienia i możliwości. Rolą pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). W przypadku pomocy całodobowej dylemat udzielenia świadczenia w kontekście posiadanych zasobów ustawodawca rozwiązał (przynajmniej częściowo) przez wprowadzenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie uporał się jednak z oceną uprawnień i możliwości, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s.

Ustawodawca zrezygnował z uzależnienia wydania skierowania do domu pomocy społecznej od uprzedniego wykorzystania uprawnień wynikających z prawa rodzinnego i opiekuńczego przez osobę wymagającą pomocy. W takim kierunku zmierza również wykładnia art. 2 ust. 1 u.p.s. w kontekście udzielenia świadczenia w postaci opieki całodobowej. Rekapitulując, należy zauważyć, że niewykorzystanie zasobów, uprawnień i możliwości nie tylko nie stanowi przeszkody do udzielenia świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, ale co do zasady nie może być podstawą odmowy umieszczenia w placówce. Przyjdzie zatem stwierdzić, że pomocniczy wymiar kierowania do domu pomocy społecznej odnosi się do utraty zdolności samodzielnego funkcjonowania jednostki w środowisku, nie przekłada się natomiast na wyczerpanie możliwości objęcia opieką przez najbliższych.

Argumentów o braku możliwości wydania decyzji odmownej, powołującej się na powinności rodzinne, dostarcza również art. 16 ust. 2 u.p.s. W myśl tego przepisu gmina, zobowiązana zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie może odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych tej osoby. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że poddanie tego przepisu wykładni językowej może prowadzić do mylących wniosków i formułowania bezwzględnego obowiązku gminy w zakresie udzielania pomocy każdej osobie potrzebującej, niezależnie od zobowiązań innych podmiotów . Słusznie również postuluje się poddanie go wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wypływający z art. 16 ust. 2 u.p.s. zakaz odmówienia przez gminę udzielenia osobie potrzebującej pomocy, mimo istniejącego wobec niej obowiązku innych podmiotów, "należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji, w której organ ustali, iż zachodzi potrzeba udzielenia wsparcia, a osoba ubiegająca się o pomoc mogłaby zaspokoić swoje potrzeby w ramach powinności spoczywających wobec niej na osobach trzecich, obowiązkiem organu jest podjęcie działań na rzecz przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej potrzebującego nie tyle poprzez udzielenie wnioskowanego świadczenia, ile przede wszystkim podjęcie kroków zmierzających do wykorzystania uprawnień potrzebującego" .

W kierowaniu do domu pomocy społecznej zasada pomocniczości sprowadza się do utraty samodzielności życiowej jednostki i wyczerpania możliwości udzielenia jej pomocy w środowisku, pomocy rozumianej jako świadczenia publicznego w postaci usług opiekuńczych, a nie opieki realizowanej przez członków rodziny. Odejście od ustawowego pryncypium wykorzystania własnych zasobów, uprawnień i możliwości zasługuje jednak na akceptację, ponieważ jest ono uzasadnione potrzebą ochrony interesu świadczeniobiorcy. Uzależnienie skierowania do domu pomocy społecznej od realizacji obowiązków wynikających z prawa rodzinnego mogłoby prowadzić do pozostawienia osoby nieporadnej, chorej, starszej, niepełnosprawnej bez pomocy i stanowić zagrożenie dla jej życia. Zasada pomocniczości ustępuje zatem ochronie godności człowieka i szeroko rozumianego dobra osoby ubiegającej się o świadczenie, którym zgodnie z art. 100 ust. 1 u.p.s. zobowiązany jest się kierować organ pomocy społecznej (tak słusznie Iwona Sierpowska, Pomocniczy wymiar opieki całodobowej a kierowanie do domów pomocy społecznej i ustalanie opłat za pobyt w placówkach, opublikowano PIP 2023/2/77-93, a także w LEX).

Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Prawo do pomocy osobom niepełnosprawnym, w tym zabezpieczeniu egzystencji ze strony Państwa gwarantuje art. 65 Konstytucji RP.

W dniu 6 września 2012 r. Polska ratyfikowała Konwencję ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z dnia 25 października 2012 r., poz. 1169). Celem Konwencji jest ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby z niepełnosprawnościami na równi ze wszystkimi innymi obywatelami. Jedną z zasad Konwencji jest zapewnienie osobom niepełnosprawnym pełny i skuteczny udział w społeczeństwie oraz integrację społeczną (art. 3 Konwencji). Zgodnie z art. 19 Konwencji, państwo-strona Konwencji ma zapewnić osobom niepełnosprawnym dostęp do szerokiego zakresu usług świadczonych w domu, w miejscu zamieszkania i innych usług wsparcia świadczonych w ramach społeczności lokalnej, w tym do pomocy osobistej niezbędnej do życia w społeczności i integracji społecznej, która także pozwoli na zapobieganie izolacji i segregacji społecznej.

Zgodnie z art. 17 Konwencji każda osoba niepełnosprawna ma prawo do poszanowania jej integralności fizycznej i psychicznej, na zasadzie równości z innymi osobami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd na wstępie zauważa pewną niekonsekwencję organów obu instancji. Stwierdzają one bowiem, ze skarżąca nie potrzebuje wsparcia w codziennym funkcjonowaniu a jednocześnie wskazują na szeroki zakres indywidualnych potrzeb i czynności, w realizowaniu których wymaga ona pomocy.

Prawidłowa ocena sytuacji skarżącej powinna sprowadzać się do konkluzji, że nie może ona samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Taki wniosek potwierdza zaakcentowany przez organy konieczny zakres pomocy skarżącej w codziennym życiu, obejmujący przygotowywanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, pranie odzieży, ustalanie wizyt lekarskich, realizację recept, załatwianie spraw urzędowych, pomoc w regulowaniu opłaty.

Sporna w sprawie jest więc druga przesłanka umieszczenia w DPS, tj. niemożność zapewnienia skarżącej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Oczywiście poza sporem jest, że skarżąca wymaga całodobowej opieki z powodu choroby, [....], co wynika z zaświadczenia lekarza [....] K.W. z dnia 6 sierpnia 2022 r. (k. 10 akt adm.).

Twierdzenia skargi o konieczności uwzględnienia szczególnej sytuacji skarżącej spowodowanej chorobą [....] w kontekście braku możności zapewnienia skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

Sąd zwraca uwagę na wywiad środowiskowy z dnia 28 listopada 2023 r. Wynika z niego, że na co dzień skarżącej, sporadycznie, pomagają sąsiedzi.

Sporadycznie, najczęściej w czwartek, skarżąca wychodzi do sklepu spożywczego. Raz w tygodniu, w soboty, na 3 godziny przychodzi pani, która sprząta i robi zakupy.

Skarżąca kupuje obiady z restauracji, które są codziennie dowożone pod jej adres zamieszkania. Siostra E.G. zamieszkuje w K. i ma ze skarżącą kontakt telefoniczny, brat mieszka za granicą, ostatnio odwiedził skarżącą z okazji urodzin. Z protokołu rozprawy przez Sądem Rejonowym w [...] Sądem Rodzinnym z 17 kwietnia 2018 r., [...], z zeznań siostry skarżącej wynika, że "z powodu choroby skarżąca w zasadzie nie utrzymuje żadnych kontaktów społecznych i wychodzi z domu tylko, gdy musi coś załatwić, tj. zrobić zakupy, pójść na pocztę, itp. Poza tym jest odludkiem, nie ma znajomych i nie zabiega o to, czas spędza w domu czytając lub rozwiązując krzyżówki, ona ogólnie boi się ludzi i gdyby tylko mogła to z domu by nie wychodziła, jest osoba rozkojarzoną i co pewien czas ma ataki choroby, które kończą się hospitalizacją. Ostatni atak był w styczniu 2017 r. po śmierci naszej matki i była wtedy na 3-miesięcznym leczeniu [...]. Wcześniej przez 5 – 6 lat nie miała ataków, bo była dobrze prowadzona w [...]. We wcześniejszych okresach te hospitalizacje były kilkukrotne. Uważam, że ona nie jest w stanie normalnie pracować. 10 lat temu lub więcej siostra starała się o przyznanie jej renty i byliśmy z nią u rzecznika ZUS w [....], niestety świadczenia jej nie przyznano, gdyż stwierdzono, że ma zbyt mało okresów składkowych. Potem siostra nigdzie już nie pracowała".

Skarżąca nie odwołała się od decyzji orzecznika ZUS m.in. dlatego, że "przeprowadzając się zagubiła swoją dokumentację medyczną. Później już nie występowała o żadną rentę, np. socjalną. Płaci 50 zł miesięcznie jakąś składkę zdrowotną, ale nie znam szczegółów. Siostra nie wykazywała w tym zakresie starań z uwagi na stan [...] i musze przyznać, że być może my, jako rodzeństwo powinniśmy byli zrobić więcej, aby ją do tego zmotywować, ale każdemu z nas nałożyły się różne problemy życiowe".

Rzeczą organów będzie rozważenie, czy z uwagi na stan zdrowia skarżącej możliwe jest, bez szkody dla jej dobrostanu, świadczenie na jej rzecz usług opiekuńczych. Wiążą się one z wizytami obcych, zmieniających się osób, co jak wynika z materiału dowodowego jest źródłem stresu i lęku skarżącej. Organy odpowiedzą sobie na pytanie także czy wymagająca całodobowej pomocy skarżąca będzie miał godne i bezpieczne warunki życia tylko przy pomocy w formie usług opiekuńczych.

Sąd zauważa, że w przypadku osób chorych [...] szczególnie wnikliwa powinna być ocena ich sytuacji, w tym składanych przez te osoby oświadczeń.

W przypadku skarżącej deklaracja o tym, że sobie świetnie radzi i odmawia usług opiekuńczych przy podtrzymywaniu żądania umieszczenia w DPS, winny być oceniane przez pryzmat jej dobra, jako osoby chorej [...].

Jeżeli dla dokonania powyższych ocen konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, organy z urzędu podejmą w tym zakresie konieczne czynności dowodowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.