Wyrok z dnia 2024-01-18 sygn. IV SA/Po 815/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 7 listopada 2023 r. nr [...]

Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy R. z dnia 7 listopada 2023 roku, nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania A. W. zasiłku stałego.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 23 października 2023 r., wniesionym ustnie, A. W. zwrócił się do Wójta Gminy R. o przyznanie mu zasiłku stałego.

Wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. decyzją z dnia 7 listopada 2023 roku, [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U z 2023 r. poz. 901 ze zm.) odmówił przyznania A. W. zasiłku stałego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że pomimo spełniania kryterium dochodowego A. W. nie spełnia warunku całkowitej niezdolności do pracy wymaganego do przyznania zasiłku stałego. Organ wskazał, że na podstawie dostarczonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 stycznia 2023 r., nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. wynika, że A. W. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem do odpowiedniego zatrudnienia - praca na stanowisku przystosowanym w warunkach zakładu pracy chronionej, bez narażenia na przechłodzenia oraz nasłonecznienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W. wskazując, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a decyzja o ustaleniu stopnia niepełnosprawności została względem niego wydana na okres do końca 2025 roku. Wskazał, że ma niesprawne kończyny dolne i górne. Dalej Odwołujący się opisywał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i utrzymuje się z zasiłku opiekuńczego i dobrowolnych datków od syna. A. W. podkreślił, że świadczenia, które otrzymuje od syna nie są alimentami i nie będą one udzielane mu stale.

Dalej Odwołujący się wskazał, że chciał zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jednakże nie było to możliwe z uwagi na jego niezdolność do pracy spowodowaną staniem zdrowia. Dodatkowo brak było ofert zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej. A. W. wskazał, że posiada wykształcenie zawodowe, co nie daje możliwości pracy biurowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia podano, że zasady ogólne udzielania pomocy społecznej oraz krąg podmiotów objętych tą pomocą zostały określone w przepisach Rozdziału 1 w Dziale I (art. 1-14) ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad pomocy społecznej, tj. zasadą pomocniczości (subsydiarności) wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej jako "u.p.s."), pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Dalej wskazano, że jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek stały, który - zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] złotych miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Organ odwoławczy wskazał, że dochód Odwołującego się jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i wynosi [...] złotych miesięcznie - składają się na niego zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] złotych oraz pomoc finansowa od syna K. w stałej wysokości [...] złotych.

Dalej argumentowano, że Odwołujący się legitymuje się aktualnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 19 stycznia 2023 roku [...], zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności, z którego treści wynika, że Odwołujący się może podjąć pracę na stanowisku przystosowanym lub w warunkach zakładu pracy chronionej, bez narażenia na przechłodzenia oraz nasłonecznienia. Biorąc pod uwagę treść tego orzeczenia organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że A. W. nie spełnia drugiej z koniecznych przesłanek przysługiwania prawa do zasiłku stałego, albowiem nie jest on całkowicie niezdolny do jakiejkolwiek pracy. Co istotne, badając kwestię spełniania przez stronę przesłanki niezdolność do pracy, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., organ pomocy społecznej jest związany ustaleniami innych właściwych organów - orzeczenia w tym zakresie są wszak wydawane przez właściwych lekarzy orzeczników i zespoły orzekające o niepełnosprawności, a kwestie te są uregulowane w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Kolegium zauważyło, że z uwagi na brzmienie nadane przepisowi art. 37 ust. 1 u.p.s. przez ustawodawcę ("Zasiłek stały przysługuje...") rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku stałego nie mają charakteru uznaniowego, lecz ściśle prawem związany, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia nie został w tym przypadku pozostawiony uznaniu organu pomocy społecznej, ale wynika z przepisów prawa. Przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku stałego są ściśle określone. Tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, wskazanych w ustawie o pomocy społecznej stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości. Natomiast trudna sytuacja zdrowotna wnoszącego o zasiłek stały, jego ogólna kondycja materialna, brak możliwości zarobkowania, osobiste poczucie krzywdy, czy też niezadowalająca wysokość udzielanego wparcia nie są czynnikami, które mogą być brane przez organy pod uwagę przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego. W tej mierze organy są związane przepisami prawa, które nie pozwalają na uwzględnianie takich okoliczności.

Pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2023 r.

Skarżący argumentował, że decyzja ta jest niezgodna z art. 6 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem bowiem, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wypłatę zasiłku od 1 dnia od złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania zasiłku stałego A. W. decyzją Wójta Gminy R. z dnia 7 listopada 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2023 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej jako: "u.p.s.") obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

W dniu 14 lipca 2021 r. nastąpiła zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z datą od 01 stycznia 2022 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1298). Zgodnie z rozporządzeniem obowiązującym na dzień wydania decyzji kwota zasiłku nie mogła być wyższa niż [...] zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.p.s.).

W niniejszej sprawie A. W. spełnia kryterium pełnoletności oraz kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 7 pkt 5 u.p.s.) warunkujące przyznanie zasiłku stałego, co nie było sporne. Kwestionowane było przez Skarżącego stanowisko organów w zakresie niespełnienia przez niego przesłanki całkowitej niezdolności do pracy.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.p.s. całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251) całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Oceny niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Przez całkowitą niezdolność do pracy rozumie się także legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 100, dalej jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej").

Ustawa o rehabilitacji zawodowej wyróżnia trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany, lekki (art. 3 ust. 1). Nadto orzeczenie ustalające stopień niepełno[prawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Z powyższego brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika jednoznacznie, że osoba co do której właściwy organ orzekł niepełnosprawność w stopniu znacznym jest osobą, z uwagi na naruszoną sprawność organizmu, niezdolną do pracy w ogóle, ale także zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Skarżący A. W. posiada orzeczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zostało ono wydane w dniu 19 stycznia 2023 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. na postawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Na mocy tego orzeczenia A. W. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, do 31 grudnia 2025 r. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia zaznaczono, że może on wykonywać pracę na stanowisku przystosowanym lub w warunkach zakładu pracy chronionej oraz wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 21 akt adm.).

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że możliwość pracy Skarżącego na stanowisku przystosowanym lub w warunkach zakładu pracy chronionej przesądza o tym, że nie jest on całkowicie niezdolny do pracy i tym samym nie spełnia wszystkich wymaganych przesłanek do przyznania mu zasiłku stałego o jakim mowa w ustawie o pomocy społecznej. Z tym twierdzeniem organów nie sposób się zgodzić, albowiem stoi ono w sprzeczności już z literalnym brzmieniem art. 6 pkt 1 u.p.s. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Potoczne rozumienie całkowitej niezdolności do pracy nie pokrywa się z jej definicją normatywną. Odnosząc to pojęcie do osób niepełnosprawnych, należy zauważyć, że z definicji znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynika, że osoba nim się legitymująca jest uznana za niezdolną do pracy lub zdolną do pracy w warunkach chronionych. Co więcej, osoby legitymujące się takim orzeczeniem mogą zostać zatrudnione nawet na tzw. otwartym rynku pracy. Wskazuje na to jednoznacznie art. 4 ust. 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej, stanowiący, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości zatrudnienia danej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach przystosowania stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej bądź zatrudnienia w formie telepracy. Ponadto, osoby niepełnosprawne mogą wykazywać aktywność zawodową przez prowadzenie działalności gospodarczej, rolniczej oraz członkostwo w spółdzielni socjalnej (art. 12a i 13 ustawy o rehabilitacji zawodowej). Z powyższych regulacji płynie konstatacja, że aktywność zawodowa osób niepełnosprawnych nawet w stopniu znacznym nie stoi w sprzeczności z ich całkowitą niezdolnością do pracy o jakiej mowa w ustawie o pomocy społecznej odsyłającej do ustawy o rehabilitacji zawodowej, a co za tym idzie – również z korzystaniem z uprawnień, które z takiej niezdolności wynikają (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 37).

Z przepisów art. 37 u.p.s. w zw. z art. 6 pkt 1 u.p.s. wynika, że przyznanie świadczenia wymaga spełnienia warunku całkowitej niezdolności do pracy. Nie zależy od niepozostawania w zatrudnieniu. Jeśli tylko wnioskodawca legitymuje się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, to w rozumieniu tych przepisów jest całkowicie niezdolny do pracy. Organy, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) nie powinny w żadnym wypadku opierać się na potocznym rozumieniu całkowitej niezdolności do pracy, a na tym, co wynika z przepisów (w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej i ustawy o rehabilitacji zawodowej).

Podsumowując, mimo że z orzeczenia zaliczającego A. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że może podjąć odpowiednie zatrudnienie – pracę na stanowisku przystosowanym lub w warunkach pracy chronionej - to sam fakt posiadania przez niego orzeczenia świadczy o spełnieniu warunku całkowitej niezdolności do pracy na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nawet gdyby podjął pracę w warunkach określonych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności to nadal spełniałby przesłanki całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu art. 37 u.p.s., z uwagi na posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ubocznie jednak zauważyć należy, że organ I instancji ustalił, że na moment wydawania decyzji na terenie powiatu zamieszkiwanego przez skarżącego nie ma ofert pracy na stanowisku przystosowanym lub w warunkach zakładu pracy chronionej, więc Skarżący na dzień rozpatrywania sprawy przez organy pozbawiony był nawet potencjalnej możliwości zarobkowania (k. 5 akt adm.). Zdaniem Sądu, słusznie więc Skarżący, w myśl zasady pomocniczości, wobec braku możliwości zapewnienia sobie utrzymania z pracy, zwrócił się o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego.

Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 u.p.s. w związku z art. 6 pkt 1 u.p.s. i art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyżej wskazane stanowisko Sądu i uzna, że wobec posiadania przez Skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności spełnia on przesłankę całkowitej niezdolności do pracy uzasadniającej przyznanie mu zasiłku stałego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Organ nie kwestionował bowiem spełnienia przez Skarżącego kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Przy czym, organ uwzględni również dołączone do skargi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 17 listopada 2023 r., w którym stwierdzono, że A. W. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2026 r., mając na względzie przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej, a w szczególności art. 5 tej ustawy. Jeśli organ uzna, że nie zachodzą inne przesłanki negatywne, to wyda decyzję pozytywną w przedmiocie zasiłku stałego.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 16 akt sąd.) na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 17 i nast. akt sąd.).