Wyrok z dnia 2023-12-12 sygn. II SA/Łd 487/23

Dnia 12 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2023 roku, znak: SKO.4115.49.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek celowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2023 r. znak: SKO.4115.49.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania E., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z 6 lutego 2023 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję własną tego organu z 7 października 2022 r. nr [...] przyznającą świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu".

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 6 lutego 2023 r. Burmistrz A., na podstawie art. 104, art. 107 § 1-3, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i 3, art. 14, art. 24 ust. 1 i 2, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39, art. 106 ust. 1, 3 i 5, art. 106a ust. 1, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. 2021 r., poz. 2268 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.s.") w związku z wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 stanowiącym załącznik do uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r., zmienionej uchwałą nr 264 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Monitor Polski z 2022 r., poz. 1287) i uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 12 stycznia 2023 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2023 r., poz. [...]) oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1296) oraz na podstawie upoważnienia Burmistrza A. z dnia 16 czerwca 2021 r. do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości Gminy A., uchylił w całości własną decyzję z 7 października 2022 r. nr [...] przyznającą świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu".

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przytoczył brzmienie art. 39 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 4 u.p.s., a następnie wyjaśnił, że decyzją z 7 października 2022 r. przyznano stronie świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 200,00 zł, sposób wypłaty świadczenia określono na gotówkę. Na podstawie art. 106a ust. 1 u.p.s. 10 stycznia 2023 r. zawiadomieniem nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie dotyczące wskazanej wyżej decyzji z 7 października 2022 r., ze względu na niepodejmowanie przez E.P. świadczeń przyznanych powyższą decyzją. Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego cz. IV ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada [...] własnościowe prawo do dwóch mieszkań. Klientka jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z., jako osoba poszukująca pracy od 27 kwietnia 2018 r. Dochód strony w grudniu 2022 r. wyniósł 772,53 zł (zasiłek stały 634,41 zł; dodatek mieszkaniowy 138,12 zł.). Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - orzeczenie na czas określony do 31 marca 2027 r. E.P. pomimo długoletniego korzystania z pomocy finansowej Ośrodka nie podejmuje współpracy z pracownikiem socjalnym wykazując jednocześnie postawę roszczeniową. Nie przyjmuje żadnych sugestii i proponowanych rozwiązań trudnej sytuacji życiowej. Nadmierna nieufność bardzo utrudnia kontakt z klientką i próby jakiegokolwiek porozumienia w sprawach związanych z dalszym postępowaniem. Z informacji uzyskanych od klientki wynika, że leczy się psychiatrycznie, przyjmuje leki, ale w dawkach określonych samodzielnie bez kontroli lekarza. E.P. jest trudna w kontaktach z pracownikiem socjalnym, narzuca własne zdanie, nie daje sobie nic wytłumaczyć, co ogranicza możliwość logicznej i rzeczowej argumentacji. Poza tym, klientka jest osobą podejrzliwą co utrudnia jej korzystanie z pomocy innych ludzi, nie dowierza w informacje przekazywane przez pracowników OPS. Klientka w październiku 2022 r. złożyła w OPS podanie o zmianę sposobu wypłaty świadczeń z pomocy społecznej z przelewu na przekaz pocztowy, argumentując to zamknięciem konta bankowego. Ośrodek wielokrotnie, również w formie pisemnej, informował stronę, że świadczenia z pomocy społecznej wypłacane są w formie przelewu na konto bądź w formie gotówki w jednym z [...] oddziałów Banku [...] w A.. Wypłata świadczeń w formie przekazu pocztowego realizowana jest (ze względów finansowych) w wyjątkowych przypadkach, gdy sytuacja zdrowotna danej osoby uniemożliwia samodzielne dotarcie do banku. E.P. jest osobą sprawną fizycznie, jest bardzo częstym interesantem Ośrodka oraz innych placówek urzędowych w Gminie, do których przychodzi samodzielnie. Klientka jest również widywana przez pracowników socjalnych na terenie A., gdy bez żadnych problemów samodzielnie przemieszcza się. Dowodzi to faktu, iż jest osobą mobilną i bez trudności może odebrać świadczenia z kasy banku. Pomimo tego strona do stycznia 2023 r. nie odebrała świadczeń przyznanych od października 2022 r. podając mnóstwo nieuzasadnionych powodów. Można z tego stanu rzeczy wywnioskować, że klientka posiada zasoby na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych, skoro od października 2022 r., nie wypłacając żadnych świadczeń z pomocy społecznej radzi sobie samodzielnie. Biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki i dowody w sprawie, organ postanowił uchylić decyzję z 7 października 2022 r. przyznającą świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu".

W odwołaniu od powyższej decyzji E.P. wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia.

Powołaną na wstępie decyzją z 21 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 17, art. 39 u.p.s., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 138 § 1 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 2 ust. 1, art. 11 ust. 2 u.p.s., a następnie stwierdził, że dokonując diagnozy sytuacji strony, organ pierwszej instancji ustalił, że E.P. znajduje się w o wiele lepszej sytuacji, niż większość osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego. Strona posiada dodatkowe zasoby majątkowe w postaci drugiego mieszkania, które mogą być wykorzystane w celu poprawienia jej sytuacji życiowej. To, w jaki sposób E.P. rozdysponuje tym zasobem, czy zdecyduje się na wynajem mieszkania i pozyskanie dodatkowego miesięcznego dochodu, czy na sprzedaż mieszkania i uzyskanie większej jednorazowej kwoty, czy też w ogóle nie podejmie prób polepszenia swojej sytuacji z wykorzystaniem tego mieszkania należy wyłącznie do jej uznania. E.P. ma obiektywną możliwość wykorzystania posiadanych dodatkowych zasobów. Pomimo licznych deklaracji odnośnie sprzedaży mieszkania, podejmowane przez stronę działania nie mają żadnego przełożenia na konkretne efekty. Kolegium podniosło, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o zabezpieczenie swoich potrzeb. Klientka nie podejmuje działań mających na celu zabezpieczenie swoich potrzeb i rozwiązanie trudnej sytuacji, jednocześnie próbując uczynić z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej w A. stałe źródło utrzymania. Zdaniem organu pierwszej instancji, E.P. jest w stanie zmienić swoją trudną sytuację, gdyż zasoby, które posiada są w stanie zabezpieczyć jej podstawowe potrzeby. Strona regularnie od 2007 r. zgłasza wnioski w Ośrodku Pomocy Społecznej w A. o pomoc pieniężną. Z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym od grudnia 2007 r. korzysta z zasiłku stałego, ale także innych form pomocy pieniężnej na niezbędne potrzeby życiowe takie jak: zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej, obuwia czy odzieży. Sam fakt spełnienia przez osobę ubiegającą się o pomoc kryteriów określonych w art. 7 i art. 8 u.p.s. nie oznacza jeszcze "automatycznego" przyznania świadczenia. Spełnienie szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń nie jest wystarczającym uzasadnieniem ani gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo ustawodawca nałożył na osobę wnioskującą o przyznanie pomocy ze środków publicznych obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, co wynika wprost z art. 4 u.p.s. Celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb, lecz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ośrodek Pomocy Społecznej powinien kierować się również ograniczonymi możliwościami systemu pomocy społecznej, racjonalnymi zasadami funkcjonowania tego systemu, ale przede wszystkim jedną z podstawowych zasad funkcjonujących w porządku prawnym europejskim - zasadą pomocniczości. Zgodnie z tą zasadą rolą państwa jest wspieranie swoich obywateli, nie zaś ich wyręczanie, nawet jeśli ich sytuacja jest obiektywnie trudna. Co więcej, uznanie administracyjne, które ma miejsce w tym przypadku, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, którą należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W okresie od października 2022 r. do stycznia 2023 r. E.P. miała przyznaną następującą pomoc: zasiłek stały - kwota nieodebranych świadczeń - 2537,73 zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności - kwota nieodebranych świadczeń - 600,00 zł, zasiłek celowy - kwota nieodebranych świadczeń - 450,00 zł. Łącznie strona nie pobrała z kasy banku pomocy finansowej o wartości 3587,73 zł. Według Kolegium, można z tego wywnioskować, że E.P. posiada zasoby na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych, skoro od października 2022 r., nie wypłacając żadnych świadczeń z pomocy społecznej radzi sobie samodzielnie. Organ odwoławczy zauważył, że w ramach swych kompetencji może jedynie badać legalność decyzji administracyjnej, a więc jej prawidłowość w kontekście przepisów prawa. Te z kolei nakazują organom pomocy społecznej "wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej "wspierania" osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Kolegium w pełni podzieliło i zaaprobowało stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Organ rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.P. wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji. Podniosła, że pożycza finanse na żywność od znajomych, czeka na przesłanie zasiłków za pośrednictwem poczty. Skarżąca przedstawiła sytuację zdrowotną, dochodową i majątkową w jakiej się znajduje.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu 31 maja 2023 r. E.P. powtórzyła dotychczasową argumentację i wskazała, że 28 kwietnia 2023 r. złożyła w ośrodku pomocy społecznej podanie o wypłatę przyznanych jej dotychczas zasiłków stałego i celowych na nowe konto bankowe, którego numer podała we wspomnianym piśmie. Podkreśliła, że jej sytuacja życiowa, zdrowotna i dochodowa nie uległa zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A. z 6 lutego 2023 r. uchylającą własną decyzję tego organu z 7 października 2022 r. przyznającą E. P. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup żywności z programu rzędowego "Posiłek w szkole i w domu".

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły między innymi przepisy art. 106 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 106a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2268), natomiast podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stanowiły przepisy art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 17, art. 39 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 106 u.p.s. przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (ust. 1). Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem (ust. 3). Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 106a u.p.s. jeżeli osoba uprawniona nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące kalendarzowe, wstrzymuje się wypłatę tych świadczeń oraz wszczyna postępowanie wyjaśniające w celu sprawdzenia przyczyn nieodbierania świadczeń (ust. 1). W przypadku udzielenia przez osobę niepodejmującą świadczeń pieniężnych wyjaśnień dotyczących przyczyny nieodbierania świadczeń wypłaca się jej świadczenia za okres wstrzymania wypłaty świadczeń, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie (ust. 2). W przypadku gdy z osobą, o której mowa w ust. 1, nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego i mimo prawidłowo dostarczonego wezwania do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - w centrum usług społecznych, celem złożenia wyjaśnień osoba nie stawiła się w wyznaczonym terminie, stwierdza się, w drodze decyzji administracyjnej, wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie (ust. 3).

Lektura przywołanych wyżej unormowań dowodzi, że regulują one dwa odrębne i niezależne od siebie tryby "wzruszenia" przez organ decyzji przyznającej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, dla uruchomienia których muszą zostać spełnione ściśle określone przesłanki materialnoprawne.

Pierwszy z przywołanych przepisów - art. 106 ust. 5 u.p.s. stwarza prawną możliwość zmiany lub uchylenia decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystane, jak i wówczas, gdy jest to niekorzystne. Wśród przesłanek obligatoryjnych zmiany lub uchylenia decyzji ustawodawca wymienił: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej albo osobistej strony, jak również pobieranie świadczenia nienależnego. Przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s., do których można zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej, stwierdzenie przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym.

Natomiast drugi z przywołanych przepisów - art. 106a u.p.s. przewiduje prawną możliwość wydania przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenia pieniężne. Rozważany artykuł, co podkreśla się w piśmiennictwie ma zastosowanie wyłącznie do świadczeń pieniężnych periodycznych. Ponieważ wypłaca się je w odstępach miesięcznych, znajdzie on zastosowanie w sytuacji, w której świadczeniobiorca nie pobrał pomocy w dwóch kolejnych miesiącach. Ustawodawca posłużył się tu sformułowaniem "nie podejmuje świadczeń pieniężnych przez dwa kolejne miesiące". Użycie wyrazu "świadczenia" w liczbie mnogiej sugeruje, że nie chodzi tu o niepobranie w tym okresie jednorazowego świadczenia pieniężnego. Niepodejmowanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej przez dwa kolejne miesiące powoduje wstrzymanie wypłaty świadczenia i wszczęcie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. O wszczęciu postępowania strona powinna zostać zawiadomiona. Następnie organ powinien przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, a przy braku takiej możliwości - wezwać świadczeniobiorcę do stawienia się w ośrodku pomocy społecznej celem złożenia wyjaśnień. Jeżeli mimo zastosowania powyższych procedur nie uda się ustalić aktualnej sytuacji świadczeniobiorcy, organ wydaje decyzję o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pieniężne (vide: Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz. wyd. VI – Lex). A zatem, warunkiem wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Po pierwsze - nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego, po drugie - mimo prawidłowo dostarczonego wezwania strona nie stawiła się w ośrodku pomocy społecznej wyznaczonym terminie. Jeżeli pomimo kumulatywnego podjęcia powyższych czynności nie uda się ustalić aktualnej sytuacji świadczeniobiorcy wówczas organ zobligowany jest wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie pieniężne. Zdaniem Sądu, norma art. 106a ust. 3 u.p.s. powinna być stosowana ściśle, ponieważ stanowi ona wyjątek od zasady wypłaty przyznanego decyzją świadczenia oraz wywołuje dla strony negatywny skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że Burmistrz A. zawiadomieniem z 10 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 106a ust. 1, art. 24, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 u.p.s. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie własnej decyzji z 7 października 2022 r. nr [...] przyznającej E. P. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" w miesiącu październiku 2022 r., z uwagi na nie podejmowanie świadczenia pieniężnego przez dwa kolejne miesiące. Rozważane postępowanie, co wyraźnie umknęło uwadze organu pierwszej instancji zostało uruchomione wobec ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej świadczenie o charakterze jednorazowym (zasiłku celowego w miesiącu październiku 2022 r.), nie zaś wobec świadczenia o charakterze periodycznym, co do którego ustawodawca wymaga, by osoba uprawniona nie podejmowała świadczeń pieniężnych przez kolejne dwa miesiące. W realiach kontrolowanej sprawy organ nie wskazał również aby skarżąca odmówiła przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wręcz przeciwnie w motywach decyzji organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia poczynione w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz zebrany materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi jednak, że stanowisko Burmistrza A. w tym zakresie jest zupełnie gołosłowne, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania administracyjnego obowiązuje zasada praworządności, wedle której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższym wymogom proceduralnym Burmistrz A. ewidentnie nie sprostał. W materiale aktowym sprawy brak jest przede wszystkim kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie wiadomo również kiedy został on przeprowadzony, czy został przeprowadzony w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 106a u.p.s., czy też może w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 7 października 2022 r. Brak jest wreszcie decyzji z 7 października 2022 r. stanowiącej przedmiot obecnie toczącego się postępowania, jak również pisma z października 2022 r., w którym - jak twierdzi organ pierwszej instancji - klientka wniosła o zmianę sposobu wypłaty świadczeń z pomocy społecznej z przelewu na przekaz pocztowy, argumentując to zamknięciem konta bankowego. Próżno również poszukiwać jakichkolwiek pism kierowanych przez organ pierwszej instancji wielokrotnie do E. z informacją, że świadczenia z pomocy społecznej są wypłacane w formie przelewu na konto bądź w formie gotówki w jednym z [...] oddziałów Banku [...] w A.. Brak jest także jakichkolwiek notatek służbowych czy też innych dokumentów sporządzonych w prawem przewidzianej formie na okoliczność powiadomienia skarżącej o dostępnych formach wypłaty przyznanego jej świadczenia pieniężnego. Gołosłowne jest również stanowisko organu o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym.

Nadto, poddane sądowej kontroli postępowanie zostało zakończone przez organ pierwszej instancji wydaniem decyzji o uchyleniu własnej decyzji z 7 października 2022 r., czego z kolei art. 106a ust. 3 u.p.s. nie przewiduje. Problematykę uchylenia lub zmiany decyzji o przyznaniu pomocy pieniężnej w przypadku spełnienia prawem przewidzianych przesłanek obligatoryjnych bądź fakultatywnych, normuje natomiast art. 106 ust. 5 u.p.s., który o czym była mowa na wstępie rozważań określa odrębne od art. 106a u.p.s. przesłanki uruchomienia postępowania, a także wskazuje inny sposób jego zakończenia. Brak jest podstaw by zamiennie bądź też łącznie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, stosować oba tryby (uchylenie/zmiana decyzji i wstrzymanie wypłaty/wygaśnięcie decyzji) z art. 106 ust. 5 i art. 106a u.p.s.

Uchybienia organu pierwszej instancji zarówno w sferze procesowej jak i materialnej nie zostały dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi, które zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Lektura motywów kontrolowanej decyzji z 21 marca 2023 r. w zestawieniu z przepisami stanowiącymi podstawę prawną jej podjęcia dowodzi, że Kolegium wbrew obowiązującej w toku postępowania administracyjnego zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., uchyliło się od ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która stanowiła przedmiot orzeczenia organu pierwszej instancji. Istota rozważanej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy tryb postępowania organów. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy ma prawo zweryfikować prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji pod kątem podstawy prawnej prowadzonego postępowania, a dostrzegając wady w tym zakresie domagać się przeprowadzenia postępowania od początku we właściwym trybie. W obszernym uzasadnieniu weryfikowanej decyzji, Kolegium skupiło swoją uwagę głównie na omówieniu przesłanek materialnoprawnych rzutujących na przyznanie beneficjentowi pomocy społecznej zasiłku celowego, funkcji jaką ustawodawca przypisał organom pomocy społecznej na gruncie polityki społecznej państwa. Odniósł się także do nałożonego na podmiot wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej, mocą art. 4 u.p.s., obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej i ewentualnych skutków braku tego współdziałania, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s., odwołując się jednak w tym zakresie głównie do podglądów judykatury, a nie do konkretnych dowodów zgromadzonych w sprawie. Co więcej, Kolegium w ogóle nie odniosło się do trybu (art. 106a i art. 106 ust. 5 u.p.s.), w jakim organ pierwszej instancji prowadził postępowanie, zakończone usunięciem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Burmistrza A. z 7 października 2022 r., wskazując lakonicznie w uzasadnieniu, że organ rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowana do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji. Takie postępowanie Kolegium nie wytrzymuje krytyki.

Abstrahując od uchybień organów obu instancji poczynionych w toku kontrolowanego postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd podziela stanowisko organów administracyjnych, że w sytuacji, gdy skarżąca w okresie od października 2022 r. do stycznia 2023 r., a nawet można sądzić, że do kwietnia 2023 r. (w kwietniu skarżąca założyła nowe konto bankowe o czym poinformowała organ wnosząc o przelanie przyznanych świadczeń z pomocy pieniężnej), nie pobrała z kasy banku przyznanej jej pomocy finansowej w łącznej wysokości 3587,73 zł (z tytułu zasiłku stałego, świadczeń na zakup żywności i zasiłku celowego), to posiada ona zasoby pieniężne umożliwiające jej samodzielne zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych bez konieczności wsparcia ze strony organów pomocy społecznej. Organy powinny wobec tego rozważyć, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej zdefiniowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, możliwość wzruszenia decyzji z 7 października 2022 r. w prawem przewidzianym trybie, zważając na brak możliwości łącznego zastosowania art. 106 ust. 5 i art. 106a u.p.s.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zgromadzą kompletny materiał dowodowy, a następnie jednoznacznie przesądzą i dokonają subsumpcji określonych ustaleń faktycznych do konkretnego przepisu prawa materialnego ustawy o pomocy społecznej, uzasadnią także poczynione ustalenia faktyczne i dokonaną ocenę prawną w świetle konkretnej normy prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.