Wyrok z dnia 2024-02-28 sygn. I OSK 882/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 943/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 października 2021 r. nr SKO-4110/1111/21 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 września 2016 r. znak MOPS-DPŚ.4110.425.2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 943/21 oddalił w całości skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 października 2021 r. nr SKO-4110/1111/21 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. S. (dalej "skarżący") wnioskiem z 19 grudnia 2013 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie zasiłku stałego.

Decyzją z 18 lutego 2014 r. Prezydent Miasta K. przyznał skarżącemu zasiłek stały od 1 lutego 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie po 47,12 złotych miesięcznie.

W związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy – strata pracy przez skarżącego, Prezydent Miasta K., ponowie rozpoznając sprawę, przyznał skarżącemu zasiłek stały od 1 lutego 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie po 529 złotych miesięcznie.

Decyzją z 23 maja 2014 r. Prezydent Miasta K. ponownie ustalił skarżącemu wysokość zasiłku stałego od 1 grudnia 2013 r. do 31 marca 2014 r. w kwocie po 69,45 złotych miesięcznie i od 1 kwietnia 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie po 529 złotych miesięcznie.

Decyzją z 7 października 2015 r. Prezydent Miasta K. zmienił powyższą decyzję własną ustalając zasiłek stały na okres od 1 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r. na kwotę 604 zł miesięcznie z uwagi na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społeczne, którym to aktem zmieniono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (od 1 października 2015 r. – 634 zł).

W dniu 4 stycznia 2016 r. do organu wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 grudnia 2015 r. informujące, że skarżący:

- od 1 stycznia 2014 r. do 27 marca 2014 r. był zatrudniony w firmie K. Sp. z o.o. w B.,

- od 28 marca 2014 r. do 23 września 2014 r. otrzymywał zasiłek chorobowy z ZUS,

- od 24 września 2014 do 18 września 2015 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne z ZUS,

- od 22 października 2015 r. do 21 listopada 2015 r. wykonywał umowy agencyjne różnych firmach, m.in. S. Sp. z o.o. czy A. Sp. z o.o.

Decyzją z 18 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta K. ustalił wysokość nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia w formie zasiłku stałego na kwotę 11.090,06 zł. W decyzji tej wyszczególniono nienależnie pobrane świadczenie za każdy miesiąc począwszy od kwietnia 2014 r. a skończywszy na grudniu 2015 r.

Decyzją z 30 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z 2 września 2016 r. Prezydent Miasta K. ustalił wysokość nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia w formie zasiłku stałego za miesiące kwiecień 2014 r. – grudzień 2015 r. na kwotę 10.655,87 zł.

Decyzją z 20 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

Decyzjami z 3 października 2018 r. i 12 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 kwietnia 2014 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z 2 września 2016 r. w części, tj. co do jej pkt 2 i w tym zakresie ustaliło termin i sposób spłaty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku stałego w ten sposób, że kwotę 10.655,87 zł nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego należy wpłacić na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 204/19, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 stycznia 2019 r. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji w części i nie orzekł jednocześnie, co do pozostałej części tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z 11 października 2021 r., nr SKO-4110/1111/21, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. w części - co do jej pkt 2) i w tym zakresie: ustaliło termin i sposób spłaty należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku stałego w ten sposób, że kwotę 10.655,87 zł nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego należy wpłacić na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji oraz w pozostałym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ II instancji ustalił, że decyzją z 23 maja 2014 r. skarżącemu został przyznany zasiłek stały od 1 kwietnia 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie 529 zł miesięcznie. Od października 2015 r. wysokość tego zasiłku została ustalona na kwotę 604 zł (decyzja z dnia 7 października 2015 r.). Obie decyzje zawierały pouczenie o treści przepisu art. 109 ustawy o pomocy społecznej. W okresie od sierpnia 2014 r. do września 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacał skarżącemu zasiłki chorobowe oraz świadczenie rehabilitacyjne. Ponadto w okresie od 22 października 2015 r. do 21 listopada 2015 r. skarżący wykonywał umowy agencyjne.

Z uwagi na wysokość dochodów w marcu 2014 r. zasiłek stały skarżącemu nie przysługiwał. Dochód z miesiąca kwietnia 2014 r. wynosił 77,81 zł, a zatem zasiłek stały za miesiąc maj 2014 r. winien być pobrany w kwocie 464,19 zł, a nie w kwocie 529 zł. Różnica (64,81 zł) stanowi świadczenie nienależne. Od maja 2014 r. dochód skarżącego przekraczał kryterium dochodowe. Kwota pobranego zasiłku stanowi nienależnie pobrane świadczenie. W okresie od kwietnia 2014 r. do grudnia 2015 r. skarżący pobrał zasiłek stały w kwocie 11.334 zł. Natomiast przysługiwała mu kwota 678,13 zł. Zatem różnica w kwocie 10.655,87 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Kolegium wyjaśniło, że przyznanie zasiłku stałego, a także jego wysokość, uzależniona jest od spełnienia (nieprzekroczenia) tzw. kryterium dochodowego.

Organ, z uwagi na brak spełnia kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku nie znalazł podstaw do zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniło, że aktualna sytuacja materialna, zdrowotna i zawodowa skarżącego jest znana organowi z urzędu. M. S. zamieszkuje w domu jednorodzinnym o pow. 38m⊃2; posadowionym na działce o pow. 900m⊃2; i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje i utrzymuje się z zasiłków pomocy społecznej. Organ uznał, że sytuacja odwołującego się nie jest nadzwyczajna. Dom z działką stanowią jego własność, a potrzeby egzystencjalne nie są zagrożone. Stałe źródło dochodu stanowią zasiłki z pomocy społecznej. Z tych powodów, organ nie znalazł podstaw do uznania sytuacji skarżącego za niezwykle trudną do przezwyciężenia.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., zaskarżając ją w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 135 P.p.s.a. poprzez orzeczenie po raz kolejny zawyżonej kwoty rzekomo nienależnie pobranego zasiłku stałego,

- art. 6 pkt 16, art. 98, art. 100 ust. 1 oraz art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej oraz zasad współżycia społecznego,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 15, art. 35, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 87, art. 107 § 1 i § 3, art. 136 oraz art. 140 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w osobie radcy prawnego w piśmie z 7 lutego 2022 r. przychylił się do skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 6 pkt 16 w związku z art. 98 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że świadczenia pobrane przez skarżącego miały charakter nienależny,

- art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak wystarczającego uzasadnienia na okoliczność, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia kwoty pobranych świadczeń, gdyby uznane zostały za nienależne,

- art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie wszystkich wskazań wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 253/17,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz wybiórcze traktowanie faktów zaistniałych w sprawie bez próby ich oceny, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił złożoną skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarżący pismem z 19 grudnia 2013 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego, świadczenia obligatoryjnego z uwagi na to, że "jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, której zasiłek stały przysługuje w pełnej wysokości 529 zł z uwagi na spełnione kryterium dochodowe". W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest zatrudniony w zakładzie pracy chronionej i otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 403 zł netto. Komornik sądowy przejmuje całą kwotę, tj. 100% wynagrodzenia za każdy miesiąc. Skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku w pełnej wysokości z uwagi na niski dochód. Zaznaczył, że otrzymuje zasiłek stały w niepełnej wysokości.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezydent Miasta K., decyzją z 29 kwietnia 2014 r., znak: MOPS.4110.242.14, postanowił zmienić decyzję własną z 18 lutego 2014 r., znak: MOPS.4110.98.14 w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i przyznać skarżącemu od 1 kwietnia 2014 r. do 29 lutego 2016 r. zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy uległa zmianie. Aktualnie pozostaje on bez źródła dochodu z uwagi na rozwiązanie umowy o pracę. Stąd od miesiąca kwietnia 2014 r., czyli od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana sytuacji materialnej, przyznano wnioskodawcy zasiłek stały w pełnej wysokości.

Z kolei decyzją z 23 maja 2014 r., MOPS.4110.297.2014, w związku z uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji z 29 kwietnia 2014 r., znak: MOPS.4110.242.14, wnioskodawcy przyznany został zasiłek stały od 1 grudnia 2013 r. do 29 lutego 2016 r. w tym: od 1 grudnia 2013 r. do 31 marca 2014 r. w kwocie 69,45 zł, a od 1 kwietnia 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie 529 zł. Ponadto wnioskodawcy przyznana została niedopłata zasiłku stałego w łącznej kwocie 114,11 zł, tj. styczeń 2014 r. - 69,45 zł, luty 2014 r. - 22,33 zł oraz marzec 2014 r. - 22,33 zł.

W dniu 4 stycznia 2016 r. do MOPS w K. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 grudnia 2015 r., z którego wynika, że skarżący: od 1 stycznia 2014 r. do 27 marca 2014 r. był zatrudniony na umowę zlecenia w firmie K. Sp. z o.o. w B., od 28 marca 2014 r. do 23 września 2014 r. otrzymywał zasiłek chorobowy, od 24 września 2014 r. do 21 listopada 2015 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne, a od 22 października 2015 r. do dnia 21 listopada 2015 r. wykonywał umowy agencyjne na rzecz Agencja S. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o., Grupa S. Sp. z o.o., I., T. Sp. z o.o., o czym strona nie poinformowała pracownika socjalnego, a co miało istotny wpływ na pomoc w formie zasiłku stałego.

Po uwzględnieniu potrąceń z tytułu alimentów (okres od marca do grudnia 2014 r.), zaliczek na podatek, składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne organ ustalił, że skarżący w okresie pobierania zasiłku stałego uzyskał dochód: za marzec 2014 r. - 568,68 zł; za kwiecień 2014 r. - 77,81 zł, za maj 2014 r. - 649,88 zł, za czerwiec 2014 r. - 688,94; za lipiec 2014 r. - 714,91 zł; za sierpień 2014 r. - 714,91 zł; za wrzesień 2014 r. - 711,45 zł; za październik 2014 r. - 979,51 zł; za listopad 2014 r. - 1.141,00 zł; za grudzień 2014 r. - 1.113,55 zł; za styczeń 2015 r. - 982,77 zł; za luty 2015 r. - 887,76 zł; za marzec 2015 r. - 982,77 zł; za kwiecień 2015 r. - 951,10zł; za maj 2015 r. - 982,77 zł; za czerwiec 2015 r. - 951,10 zł; za lipiec 2015 r. - 982,77 zł; za sierpień 2015 r. - 982,77 zł; za wrzesień 2015 r. - 571,06 zł; za październik 2015 r. - 483,00 zł; za listopad 2015 r. - 666,23 zł.

Sąd nie ujawnił, aby wskazane powyżej ustalenia zostały przyjęte z naruszeniem przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu, organy zapewniły stronie możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, czy postępowania sądowego, nie składał wniosków dowodowych. Powołane powyżej okoliczności faktyczne znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym włączonym do akt administracyjnych. Sąd przyjmuje je, jako własne ustalenia w sprawie.

Sąd I instancji, przytaczając treść art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., art. art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., art. 37 ust. 4 u.p.s., art. 109 u.p.s., art. 6 pkt 16 u.p.s. i art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący w okresie od marca 2014 r. do grudnia 2015 r. pobrał tytułem zasiłku stałego łącznie kwotę 11.334 zł. Tymczasem zgodnie z regulacją art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz w świetle ujawnionych dochodów uprawniony był do pobrania świadczenia pieniężnego za wskazany okres w łącznej kwocie 678,13 zł. Organy nie popełniły błędu w obliczeniach przyjmując, że kwota 10.655,87 zł to kwota zasiłku stałego pobranego z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012, poz. 823) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015, poz. 1058).

Sąd podniósł, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do zastosowania art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej. We wniosku o przyznanie zasiłku stałego w pełnej wysokości skarżący podał, że komornik sądowy przejmuje 100% uzyskiwanego dochodu (403 zł). Oświadczenie majątkowe skarżącego z dnia 7 kwietnia 2014 r. zawiera informację "nie pracuję od dnia 27 marca 2014 r.". Taką samą informację zawiera oświadczenie pisemne z dnia 28 kwietnia 2014 r. składane na potrzeby zasiłku celowego, w którym skarżący dodatkowo podkreśla, że o tym fakcie informował już MOPS. Oświadczenie pisemne skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. również zawiera informację o utracie dochodu. Utratę dochodu potwierdzały zaświadczenia zakładów pracy oraz dostarczone przez skarżącego świadectwo pracy. Zaświadczenia K. Sp. z o.o. z 4 kwietnia 2014 r. oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzały natomiast, że uzyskiwany wcześniej dochód był przejmowany przez komornika sądowego i przekazywany na zaległości alimentacyjne. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z 7 marca 2014 r. komornik sądowy przejmował 60% dochodu. W okresie pobierania zasiłku stałego skarżący występował także o dodatkową pomoc w postaci zasiłków celowych. Do akt administracyjnych włączone zostały wywiady oraz pisemne oświadczenia skarżącego za okres od maja 2014 r. do października 2015 r., w których skarżący wielokrotnie zapewniał pracownika socjalnego, że "nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie pracuje zawodowo, nie podejmuje prac dorywczych oraz utrzymuje się z pomocy MOPS w K., a jedyne źródło dochód to zasiłek stały w kwocie 529 zł".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych wskazuje, że skarżący był wielokrotnie pouczany o obowiązku niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie w sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Takie pouczenie zawierały decyzje wydane w sprawie zasiłku stałego. Skarżący był świadomy tego obowiązku, czego dowodzi pisemna informacja/oświadczenie skarżącego z dnia 15 kwietnia 2014 r. złożona "na podstawie art. 109 ustawy o pomocy społecznej". W aktach administracyjnych nie ma żadnych dowodów potwierdzających sugestie skarżącego o tym, że informował on pracownika socjalnego o tym, że uzyskuje dochody z tytułu zasiłku chorobowego, czy też świadczenia rehabilitacyjnego.

Sąd uznał, że skoro skarżący, naruszając obowiązek określony w art. 109 u.p.s., pozbawił organ możliwości bieżącej oceny jego sytuacji dochodowej w zakresie kryterium dochodowego warunkującego wypłatę świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń o naruszeniu przez organy obowiązków procesowych określonych w przepisach art. 8, czy art. 9 K.p.a. Brak było też podstaw do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a., art. 7 art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 100 ust. 1, art. 104 ust. 4, czy też art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu, w sprawie nie znalazł zastosowania art. 106 § 3a u.p.s., bowiem kwestia sporna istotna dla rozstrzygnięcia sprawy nie dotyczyła zmiany wysokości dochodu skarżącego, lecz kwestii zatajenia źródła dochodu, którego wysokość uzasadniała pozbawienie prawa do pobierania zasiłku stałego. Sąd podzielił stanowisko, że sytuacja majątkowa, rodzina i zdrowotna skarżącego nie jest dobra, czy też stabilna. Jednak brak było podstaw do oczywistego i jednoznacznego jej kwalifikowania, jako "przypadku szczególnie uzasadnionego", co mogłoby dowodzić dowolnego korzystania przez organ administracji publicznej z uznania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn, Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej jako "u.p.s."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że świadczenia pobrane przez skarżącego miały charakter nienależnych, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że świadczenie to winno być zwrócone przez skarżącego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 3 oraz art. 109 u.p.s. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i tym samym poczynienie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżący był prawidłowo pouczony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie sytuacji materialnej mającej wpływ na prawo do świadczeń i ich wysokość oraz w zakresie dochodu wyliczonego przez organ I i II instancji za wszystkie miesiące objęte zaskarżoną decyzją, polegające na wliczeniu do dochodu kwot ściągniętych przez komornika tytułem kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym o alimenty,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i uznanie, że organy postąpiły właściwie nie odstępując od żądania zwrotu pobranego świadczenia, w sytuacji, w której powinno mieć ono miejsce.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie

przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że decyzje organów obydwu instancji odpowiadają prawu, podczas gdy nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie co do nienależnego pobierania świadczenia przez skarżącego, a zwłaszcza, że skarżący działał ze świadomością bezprawnego pobierania świadczenia i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr SKO - 4110/1111/21 i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z następujących dokumentów, na okoliczność sytuacji zdrowotnej i potrzeb opiekuńczych skarżącego:

- zaświadczeń lekarskich z dnia: 25.09.2017r., 06.04.2018r., 13.07.2018r., 22.01.2019r., 22.01.2020r., 30.06.2020r., 29.01.2021r., 2.08.2021r. i 25.01.2022r., określających niezdolność do pracy oraz konieczność stosowania diety specjalistycznej;

- opinii wydanej przez biegłego lekarza sądowego dla Sądu Rejonowego w K. - I Wydział Cywilny w sprawie z powództwa M. S. p-ko P. S.A. w W. z dnia 17.01.2017r.;

- decyzji z dnia 30.12.2016, 27.09.2016, 04.05.2016 o przyznaniu świadczeń nieodpłatnych w postaci usług opiekuńczych;

- a także zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA nr (...), na okoliczność przekazania zwolnienia lekarskiego do ZUS.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie, pomimo wydania przez organ I instancji decyzji z 2 września 2016 r., na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy i ustalenia wysokości nienależnego świadczenia - zasiłku stałego za okres od 1 kwietnia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. w łącznej wysokości 10.655,87 zł,, w obrocie prawnym pozostaje decyzja z 23 maja 2014 r. przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku stałego za ten sam okres, pomimo istnienia wcześniejszej decyzji w tym przedmiocie wydanej 29 kwietnia 2014 r., której unieważnienia podjęło się SKO w K. w decyzji z 12 grudnia 2018 r. nr SKO-4110/396/18, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzję SKO ostatecznie unieważnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 136/19. W takiej sytuacji istnieją w obrocie prawnym dwie odrębne decyzje dotyczące tego samego przedmiotu (prawa do zasiłku stałego). Fakt, iż minął już okres na który świadczenia zostały przyznane, co podnosił organ II instancji, nie eliminuje tej decyzji z obrotu prawnego, przez co nie wiadomo do której decyzji przyznającej świadczenie należy odnieść postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia. Tym bardziej, że decyzja z 29 kwietnia 2014 r. zakreślała w swojej osnowie przyznanie zasiłku stałego skarżącemu również za okres od 1 kwietnia 2013 r. do 31 marca 2014 r., za który to okres zasiłek w podanej tam wysokości nigdy nie został wypłacony. Przy braku eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego i uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane, organ I instancji musiałby zbadać kwestię potrącenia nienależnie pobranych świadczeń ze świadczeniami niewypłaconymi. Ponadto organ I Instancji w skarżonej decyzji powołuje się na decyzję przyznającą świadczenie z 29 kwietnia 2014 r., a organ II instancji na decyzję z 23 maja 2014 r., co potęguje brak konsekwencji i jednoznacznego punktu odniesienia dla przedmiotowej sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ I instancji w decyzji z 2 września 2016 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia poczynił całkowicie błędne ustalenia faktyczne, które nie zostały skorygowane przez SKO. Ustalono mianowicie, że decyzją z dnia 18 lutego 2014 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 lutego 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie 47,12 zł miesięcznie. Z uwagi na zmianę sytuacji materialnej decyzją z 29 kwietnia 2014 r. ustalono zasiłek stały na ten okres w kwocie 529,00 zł miesięcznie. Następnie decyzją z 7 października 2015 r. podwyższono zasiłek stały za okres od 1 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie 604,00 zł miesięcznie. Wbrew tym ustaleniom, zasiłek stały został przyznany decyzją z 23 maja 2014 r. na skutek uchylenia przez SKO wcześniejszej decyzji z 18 lutego 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzja z lutego 2014 r. dotyczyła zaś przyznania zasiłku stałego za okres od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w kwocie 69,45 zł, od 1 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. odmówiono przyznania zasiłku i przyznano od 1 lutego 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie 47,12 zł miesięcznie.

Skarga kasacyjna podnosi również, że decyzją z 14 kwietnia 2014 r. SKO uchyliło decyzję z 18 lutego 2014 r. w całości i nakazało organowi I instancji ponownie przeanalizować stan faktyczny i wydać stosowne decyzje. Pomimo tego, organ I instancji przed wydaniem decyzji z 23 maja 2014 r. nie przeprowadził wywiadu ze skarżącym tylko sam dokonał ustaleń faktycznych w zakresie dochodu uzyskiwanego przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 maja 2014 r. organ administracji powołuje się na wywiad ze stycznia 2014 r. Również przed wydaniem decyzji z dnia 7 października 2015 r. podwyższającej wysokość świadczenia nie przeprowadzono wywiadu ze skarżącym dotyczącego tego świadczenia. Wskazano również, że organy obu instancji nie dokonały również ustaleń, które zdaniem skarżącego były kluczowe dla oceny zasadności zwrotu świadczeń jako nienależnie pobranych. Chodzi w tym wypadku o ustalenie jaka była świadomość skarżącego odnośnie do prawa do pobierania świadczeń. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, a także szereg wykazanych uchybień popełnionych w procesie przyznawania świadczeń ma oczywisty (istotny) wpływ na wynik sprawy.

Osobną kwestią podnoszoną przez skarżącego jest również, błędne wyliczenie dochodu skarżącego za okres objęty zaskarżoną decyzją. Po pierwsze nie wskazano (tak jak w odniesieniu do poprzednich miesięcy) dochodu skarżącego w grudniu 2015 r. tylko poprzestano na stwierdzeniu bez wskazania podstawy faktycznej i prawnej, iż w tym miesiącu pobrał świadczenie nienależne. Skarżący w miesiącu grudniu 2015 r. nie uzyskał żadnego dochodu, co umknęło uwadze organów I i II instancji, a potwierdza to pismo ZUS otrzymane 4 stycznia 2016 r. Organ II instancji nie podjął również żadnych czynności w celu ustalenia aktualnej, na dzień wydania decyzji, sytuacji finansowej, zdrowotnej i życiowej skarżącego i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a. oparł się wyłącznie na informacjach wynikających z akt organu pierwszej instancji. Również Sąd I instancji w skarżonym wyroku powołał się w tym zakresie wyłącznie na stan wiedzy z innych postępowań, co w obecnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego nie wydaje się zbyt stosowne.

Końcowo, skarżący kasacyjnie podniósł, że utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej, dlatego też termin do ewentualnej spłaty nienależnie pobranego świadczenia jest nierealny do wykonania. Całkowicie oderwane od realiów jest również wyznaczenie dwóch miesięcy na spłatę kwoty ponad 10.000 zł z dochodów w kwocie ok. 600 zł miesięcznie. Oczywistym jest, iż skarżący nie jest w stanie dobrowolnie spłacić kwoty ponad 10.000 zł w terminie 2 miesięcy, co oznacza, iż nieunikniona będzie egzekucja administracyjna, która pozbawi skarżącego podstaw jego egzystencji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, które zachodzi w przypadkach przewidzianych przez § 2 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sądem I instancji. Dodać należy nadto, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Podstawy kasacyjne złożonej skargi kasacyjnej oparte zostały na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 u.p.s., art. 8 ust. 2, art. 109 u.p.s. oraz art. 104 ust. 4 u.p.s. i zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji o uznaniu za prawidłowe ustaleń organów i dokonanej oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających uznanie wypłaconego świadczenia w postaci zasiłku celowego za świadczenie nienależnie pobrane.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem związanym z postępowaniem w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym sensie, że jest konsekwencją uznania, że wypłacone świadczenie zostało nienależnie pobrane. Badaniu w postępowaniu związanym z ustaleniem czy wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., podlega fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jego wypłaty, wysokości oraz dowody pozwalające na uznanie bądź nie, że strona postępowania poinformowana była o okolicznościach, których wystąpienie spowoduje uznanie świadczenia za nienależnie pobrane.

W świetle powołanego art. 6 pkt 16 u.p.s. warunkiem powstania obowiązku zwrotu jest wykazanie stosownymi dowodami, że pobieranie świadczenia odbywało się z naruszeniem prawa stanowiącego przesłankę jego zwrotu. Wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji żądanie zwrotu stanowi deklarację, że w przeszłości doszło do pobrania świadczenia z naruszeniem prawa, które zrodziło cechę nienależności świadczenia (zob. W. Maciejko, Zwrot nienależnie pobranych świadczeń z zabezpieczenia społecznego, Przemyśl - Rzeszów 2011 r., s. 206 i 207). Dlatego też, warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie (np. zasiłek stały) zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 489/13, dostępny w CBOSA).

Pogląd ten ma uzasadnienie w piśmiennictwie stwierdzającym, że procedowanie w sprawach świadczenia nienależnie pobranego powinno być co do zasady dwuetapowe. W pierwszej kolejności należy zweryfikować decyzję przyznającą świadczenie, które okazało się nienależne, w drugiej – określić zasady jego zwrotu. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji je przyznającej jest świadczeniem nienależnym. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i nałożenie obowiązku jego zwrotu bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne: jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 98 i powołane tam orzecznictwo).

Podobnie rzecz ujmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 539/18 stwierdzając, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem związanym z postępowaniem w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w tym sensie, że jest konsekwencją uznania, że wypłacone świadczenie zostało nienależnie pobrane. Badaniu w postępowaniu związanym z ustaleniem czy wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., podlega fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jego wypłaty, wysokości oraz dowody pozwalające na uznanie bądź nie, że strona postępowania poinformowania była o okolicznościach, których wystąpienie spowoduje uznanie świadczenia za nienależnie pobrane.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy dostrzec trzeba, że pierwszą z wydanych w sprawie decyzji przyznano skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 lutego 2014 r. do 29 lutego 2016 r. (decyzja z 18 lutego 2014 r.). W związku ze zmianą sytuacji materialnej strony, organ I instancji wydał nową decyzję, zmieniając wysokość przyznanego świadczenia (decyzja z 29 kwietnia 2014 r.). Decyzją z 23 maja 2014 r. Prezydent ponownie ustalił skarżącemu wysokość zasiłku stałego od 1 grudnia 2013 r. do 31 marca 2014 r. w kwocie po 69,45 złotych miesięcznie i od 1 kwietnia 2014 r. do 29 lutego 2016 r. w kwocie po 529 złotych miesięcznie. Natomiast decyzją z 7 października 2015 r. Prezydent zmienił decyzję własną z 29 kwietnia 2014 r. ustalając zasiłek stały na okres od 1 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r. na kwotę wyższą z uwagi na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący nie wniósł od tej decyzji skargi do sądu administracyjnego, a zatem decyzja stała się prawomocna.

W przedmiotowej sprawie, skarżący, w trakcie pobierania zasiłku stałego, nie powiadomił organu pomocy społecznej o fakcie pobierania zasiłku chorobowego z ZUS, następnie świadczenia rehabilitacyjnego z ZUS a także wykonywania umów agencyjnych na rzecz Agencja S. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o., Grupa S. Sp. z o.o., I., T. Sp. z o.o.

Wobec powyższego, decyzją z 18 kwietnia 2016 r. organ I instancji ustalił wysokość nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia w formie zasiłku stałego na kwotę 11.090,06 zł. W wyniku uchylenia przez organ II instancji powyższej decyzji, Prezydent ponownie ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia na kwotę 10.655,87 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy pomocy społecznej, jak i Sąd I instancji, prawidłowo przyjęły, że zatajenie powyższych informacji doprowadziło do wadliwej oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego. W sprawie zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 6 pkt 16 u.p.s.

Z akt sprawy wynika również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 października 2018 r. oraz decyzją z 12 grudnia 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji z 29 kwietnia 2014 r., eliminując ją tym samym z obrotu prawnego.

Zauważyć należy, czego nie dostrzegły zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji, że w obrocie prawnym istnieją decyzje będące sprzeczne ze sobą w skutkach – tj. decyzje przyznające skarżącemu świadczenie – z 23 maja 2014 r. i 7 października 2015 r. w kontrze do decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia za ten sam okres czasu. Nie ulega zatem wątpliwości, że tak ustalony stan fatyczny sprawy narusza podniesione w skardze kasacyjnej zasady procedowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 u.p.s.

Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, oraz decyzji organów obu instancji. Pobrane więc przez skarżącego świadczenie (fakt pobrania świadczenia nie jest kwestionowany) na podstawie decyzji, która następnie winna być uchylona w związku z ujawnieniem nowych okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, jest bez wątpienia świadczeniem nienależnie pobranym. Zaznaczyć należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Dopóki jednak to nie nastąpi, tj. decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, będzie ona wywoływać skutek wiążący (tak NSA w wyroku z 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/11).

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe okoliczności i ustali w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy mając na uwadze również postanowienia art. 109 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s.

W oparciu o powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.