Wyrok z dnia 2023-04-13 sygn. II SA/Łd 79/23

Dnia 13 kwietnia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2022 roku znak: SKO.4115.292.2022 w przedmiocie zmiany decyzji kierującej do schroniska dla bezdomnych w zakresie odpłatności za pobyt w tej placówce oddala skargę. MR

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., znak: SKO.4115.292.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania M. F. (dalej także: skarżąca) od decyzji z dnia 27 października 2022 r., znak: III WPŚ.4137.14810.2022, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi przez Kierownika III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi (dalej także: organ I instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) (dalej: k.p.a.) oraz art. 48, art. 48a, art. 97 ust. 1, ust. 1a i ust. 5, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie ustaleń faktycznych, które przedstawiają się następująco.

Decyzją z dnia 14 października 2022 r., znak III WPŚ.4137.13831.2022, Kierownik III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi, skierował M. F. od 14 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. do Schroniska [...] w Ł., ul. [...]. Ponadto ustalił, że M. F. nie ponosi odpłatności za pobyt w placówce oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in. iż M. F. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz nie posiada dochodu własnego.

Decyzjami z dnia 27 października 2022 r. znak: III WPŚ.4120.14823.2022, III WPŚ.4120.14822.2022 i III WPŚ.4120.14819.2022 Kierownik III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi przyznał M. F. odpowiednio: pomoc w formie posiłku od 28 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. przez 7 dni w tygodniu; zasiłek celowy w październiku 2022 r. w wysokości 300,00 zł z przeznaczeniem na zakup żywności oraz artykułów chemicznych oraz zasiłek okresowy od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 388,00 zł miesięcznie.

W związku z ostatnią z opisanych powyżej decyzji organ I instancji w dniu 27 października 2022 r. wydał decyzję znak: III.WPŚ.4137.14810.2022, którą zmienił własną decyzję z dnia 14 października 2022 r., znak: III.WPŚ.4137.13831.2022, w ten sposób, że od 1 listopada 2022 r. ustalił kwotę 116,40 zł miesięcznie jako opłatę za pobyt w Schronisku [...] w Ł., ul. [...]. Pozostałe warunki decyzji pozostawiono bez zmian. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zmianie uległa sytuacja dochodowa M. F., bowiem od dnia 1 października 2022 r. osiąga ona dochód w postaci zasiłku okresowego w łącznej kwocie 388,00 zł. Dlatego też odpłatność za pobyt w placówce od 1 listopada 2022 r. wynosi 116,40 zł miesięcznie, co stanowi 30 % dochodu M.F.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. F. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż ustalona kwota odpłatności jest dosyć wysoka, biorąc pod uwagę, iż jej jedyny dochód wynosi 388,00 zł, a z tej kwoty skarżąca musi zaopatrzyć się w leki, środki higieniczne i chemiczne oraz jedzenie, a z uwagi na jej sytuację zdrowotną, dieta musi być niskotłuszczowa, bogata w warzywa i owoce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, iż odpłatność ponoszona przez osobę bezdomną jest elementem stosunku administracyjnoprawnego łączącego osobę bezdomną z podmiotem kierującym ją do schroniska. Opłata ta jest wnoszona na rzecz gminy i nie wiąże się z kosztami, jakie gmina ponosi w związku z zapewnieniem schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Opłaty, jakie pobiera gmina od osób skierowanych do schroniska, są niezależne od kosztów ponoszonych przez gminę w związku z realizacją zadania własnego, jakim jest zapewnienie schronienia osobom go pozbawionym. Odpłatność za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych nie ma charakteru refinansowania wydatków gminy związanych z tym zadaniem własnym. Tym samym wysokości odpłatności, jaką ponosi osoba przebywająca w schronisku, nie należy wiązać

z wydatkami ponoszonymi przez gminę na zapewnienie miejsca w takim schronisku. Poziom odpłatności powinien być różnicowany, a naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy pomocy. Pomimo obowiązku uzgodnienia z osobą kierowaną do schroniska kwoty opłaty, jej ustalenie musi przybrać formę aktu władczego i jednostronnego. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że ustalenie odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych następuje w decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Kolegium wskazało, iż opłaty za pobyt w schronisku mają wymiar symboliczny i nie stanowią istotnego źródła pokrycia kosztów prowadzenia placówek. Mają bardziej funkcję edukacyjną, ich zadaniem jest przeciwdziałanie uzależnianiu się osób bezdomnych od całkowicie darmowego schronienia oraz uświadamianie odpowiedzialności (również finansowej) za własne życie.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyła M. F., wskazując, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapoznało się z jej sytuacją, nie wzięło pod uwagę jej sytuacji zdrowotnej i nie oceniło rzetelnie jej sytuacji majątkowej i życiowej. W ocenie skarżącej uzasadnienie cytowanej decyzji jest wyłącznie powoływaniem przepisów ustaw i brak jest adekwatnego odniesienia do jej osobistej sytuacji. W ocenie skarżącej Kolegium niezasadnie powołuje się na wywiad rodzinny, podczas gdy skarżąca jest osobą samotną. Ponadto kryterium dochodowe wynosi 772 zł, zaś skarżąca uzyskuje dochód w wysokości 388 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: uCOVID-19) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. wyraził pogląd, iż "Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości." (uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35).

Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 13 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżącej o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z dnia 9 marca 2023 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (zarządzenie z dnia 9 marca 2023 r.) i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 13 lutego 2023 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2022 r., znak: SKO.4115.292.2022, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 27 października 2022 r., znak: III WPŚ.4137.14810.2022, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi przez Kierownika III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) (dalej: u.p.s.).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wydatki przeznaczone na pomoc społeczną, co do zasady, podlegają zwrotowi, stosownie do treści art. 96 u.p.s. W przypadku osób skierowanych do schroniska dla bezdomnych zasada ta została zaakcentowana jeszcze mocniej przez treść art. 97 ust. 1a w zw. z art. 97 ust. 1 u.p.s. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Stosownie jednak do art. 97 ust. 1a u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie ma zastosowania art. 97 ust. 1 zdanie drugie u.p.s. w brzmieniu: Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. W przypadku osoby bezdomnej skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, opłata nie może być wyższa niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie osoby skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych, a w przypadku schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie może być wyższa niż 50% tego dochodu. Osoby bezdomne, skierowane do schroniska dla bezdomnych, zostały zatem wyłączone z ustawowego zwolnienia od ponoszenia opłat za udzieloną pomoc społeczną, nawet jeśli nie przekraczają kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 u.p.s.

Przepis art. 97 ust. 1a obowiązuje od dnia 4 października 2019 r., a został dodany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690). Uzasadnieniem rządowego projektu powyższej ustawy w kontekście dodania art. 97 ust. 1a była funkcja edukacyjna, mająca na celu przeciwdziałanie uzależnianiu się osób bezdomnych od całkowicie darmowego schronienia oraz uświadamianie odpowiedzialności (również finansowej) za własne życie. Ustawodawca wyszedł więc z założenia, że osoby bezdomne, którym udzielono pomocy poprzez miejsce w schronisku dla bezdomnych, mają zapewnione wszelkie potrzeby bytowe, co uzasadnia możliwość zobowiązania ich do zwrotu wydatków za tę formę pomocy, nawet jeżeli osiągany przez nie dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Ustawodawca narzucił jedynie górną granicę wysokości opłaty za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, ukształtowaną na poziomie 30 % dochodu osoby samotnie gospodarującej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Bezsporne jest także, że w momencie skierowania skarżącej do Schroniska [...] w Ł. nie osiągała ona żadnych dochodów, zatem słusznie ustalono, iż nie ponosi odpłatności za pobyt w placówce. Sytuacja finansowa skarżącej uległa jednak zmianie, bowiem decyzją z dnia 27 października 2022 r., znak: III WPŚ.4122.14819.2022, przyznano jej zasiłek okresowy od dnia 1 października 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w wysokości 388,00 zł miesięcznie. Zasiłek okresowy podlega wliczeniu do dochodu, bowiem nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. jako świadczenie, niepodlegające wliczeniu do dochodu. Sytuacja życiowa skarżącej niewątpliwie jest trudna, dlatego też została ona objęta świadczeniami pomocy społecznej, w szczególności poprzez skierowanie do Schroniska [...] w Ł. Ponadto starano się zaspokoić jej potrzeby, choćby poprzez przyznanie prawa do posiłku, czy też do zasiłku celowego w październiku 2022 r. Jednak zdaniem Sądu organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował przepis art. 97 ust. 1a u.p.s., a także prawidłowo wyliczył wysokość opłaty za pobyt w Schronisku, nie przekraczając 30% dochodu skarżącej.

Sąd zwraca uwagę, że stosownie do treści art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności między innymi z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, o których mowa w art. 104 ust. 1 u.p.s., na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Organ administracji ma zatem szereg środków, za pomocą których może modyfikować obowiązek zwrotu opłaty przez osobę, korzystającą z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest jednak stanowisko, zgodnie z którym decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Szczególnie uzasadniony przypadek to przede wszystkim taka sytuacja osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń niecodziennych, nadzwyczajnych (tak NSA w wyrokach z dnia 5 października 2021 r., OSK 582/21 oraz z dnia 12 kwietnia 2022 r., I OSK 1544/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy brać pod uwagę również tę okoliczność, iż osoba otrzymująca pomoc w postaci pobytu w schronisku dla bezdomnych ma zapewnione zaspokojenie elementarnych potrzeb, takich jak wyżywienie i schronienie.

Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. żądanie zwrotu opłat stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. W tym celu, organ powinien dokonać analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. W niniejszej sprawie organ I instancji, przed wydaniem decyzji o zmianie pierwotnej decyzji o skierowaniu do Schroniska [...], zapoznał się z sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącej. Akta administracyjne sprawy zawierają bowiem zarówno oświadczenia M. F. w tym przedmiocie, jak i stosowną dokumentację medyczną, zgromadzoną przed dniem 27 października 2022 r., a więc przed wydaniem decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w Schronisku. Wprawdzie ma rację skarżąca twierdząc, iż uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, są dość lakoniczne i nie dość dosadnie odnoszą się do sytuacji osobistej M. F., jednak pomimo tego decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu i brak jest podstaw prawnych, aby wyeliminować je z obrotu prawnego.

Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji, mimo powyższych uwag, odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. 

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.