Wyrok z dnia 2021-11-30 sygn. I SA/Wa 2680/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych mieszkańców Miasta [...] oddala skargę.

W dniu [...] listopada 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych mieszkańców Miasta [...]. Podstawę prawną tej uchwały stanowią art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.)

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D. podniósł, że zaskarżona uchwała stosuje ustawowe zasady dla jednej zbiorowości osób bezdomnych i odmienne podejście, przez co dochodzi do zróżnicowanego traktowania osób w tej samej sytuacji życiowej. Zdaniem skarżącego wysokość odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych powinna być uzależniona od dochodu osoby korzystającej ze schroniska, a nie od kosztu pobytu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Jak stanowi art. 147 p. p. s. a. , Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tej materii w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych mieszkańców Miasta [...].

Materialnoprawną podstawę wskazanej uchwały stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 2020 r. poz. 1876 dalej "u.p.s." ). Zgodnie z art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ustawodawca kształtuje zatem jedynie uprawnienie rady do ustanawiania określonych reguł, jakie powinien stosować podmiot kierujący do ośrodka wsparcia. Należy zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały jest wyłącznie art. 97 ust. 5 u.p.s, natomiast art. 97 ust. 1 tej ustawy, kierowany jest tylko do organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej w nim wymienionej. Oznacza to, że treść art. 97 ust. 1 u.p.s. może być wykorzystywana dla oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób posiłkowy i pośredni. W § 4 zaskarżonej uchwały przyjęto szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu w odniesieniu do dziennego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w ośrodku wsparcia. Regulacja przyjęta przez organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności, a ustawodawca nałożył na radę miejską (gminną lub powiatową) obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum. Z art. 97 ust. 1 u.p.s. wynika, że ustalenie opłaty powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej, a znaczący wpływ na treść ewentualnego rozstrzygnięcia ma zakres przyznanej pomocy i stanowisko strony (osoby kierowanej lub jej przedstawiciela ustawowego), z nią bowiem organ orzekający powinien uzgodnić wysokość opłaty w zależności od rodzaju świadczonych przez ośrodek usług. Decyzja przyjmie postać jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Rada Miasta w ramach szczegółowych zasad powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Zdaniem Sądu naturalnym elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy. Należy zauważyć, że zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s., zawiera takie ukształtowanie zasad odpłatności, które uwzględnia nie tylko kryterium dochodowe ale też uzależnia wysokość odpłatności od rodzaju ośrodka wsparcia ( schronisko dla bezdomnych i schronisko dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi). Należy zauważyć, że osoby będące adresatami uchwały mają możliwość odczytania z jej treści, jaką odpłatność mogą ponieść za pobyt w ośrodku wsparcia. Natomiast odrębną kwestią będzie ustalenie opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia przez podmiot kierujący na zasadach określonych w art. 97 ust. 1 u.p.s., bowiem w takim przypadku należy uwzględnić przyznany zakres usług.

Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ups opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego. W przypadku osoby bezdomnej skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie ma zastosowania ust. 1 zdanie drugie. Jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, opłata nie może być wyższa niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie osoby skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych, a w przypadku schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie może być wyższa niż 50% tego dochodu (ust. 1a).

Z powyższego wynika, że to z woli ustawodawcy wprowadzona została zasada odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych i jedynie dla osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego wprowadzono ograniczenie tej odpłatności w zależności od uzyskiwanego przez osobę bezdomną dochodu. Dla osób zaś przekraczających kryterium dochodowe, ustalanie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności przekazane zostało na mocy art. 97 ust. 5 ups kompetencjom rady powiatu i rady gminy. W tej sytuacji nie można zaskarżonej uchwale zarzucić naruszenia prawa z uwagi na to, że odpłatność za pobyt w schronisku dla bezdomnych została określona w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu w odniesieniu do dziennego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w schronisku.

Dodać trzeba, że w ustawie o pomocy społecznej znajdują się regulacje uzależniające możliwość uzyskania pomocy od wysokości uzyskiwanego dochodu i w przypadku jego przekroczenia nawet w minimalnej kwocie organ pomocy społecznej nie ma możliwości udzielenia takiej pomocy, np. w przypadku zasiłku celowego. Podobne regulacje znajdują się również w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Dokonując zatem w świetle powyższego kontroli uchwały w zakresie objętym skargą, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.