Wyrok z dnia 2023-06-28 sygn. II SA/Gd 1001/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r., nr SKO Gd/2790/22 w przedmiocie przyznania pomocy na opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 6 kwietnia 2022 r. nr 7141/Rejon2/2022.

M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 października 2022 r. w przedmiocie przyznania pomocy w postaci opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 6 kwietnia 2022 r. Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, po rozpatrzeniu wniosku z 23 listopada 2021 r. o przyznanie na rzecz M. T. pomocy na opłacenie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe - odmówił pomocy w tym przedmiocie. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.) wskazał, że podstawowym warunkiem uzyskania prawa do opłacania składek emerytalno-rentowych przez organ pomocy społecznej jest posiadanie statusu osoby, która zrezygnowała z zatrudnienia. Osobą rezygnującą z zatrudnienia jest osoba, która powstrzymuje się od podjęcia pracy (tj. nie wyraża woli zatrudnienia, choćby uzyskała ofertę ze strony potencjalnego pracodawcy), a także osoba, która rozwiązuje istniejący już stosunek pracy - powołując się na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny określonym w art. 42 ust. 1 u.p.s. Wnioskodawczyni do żadnej z tych kategorii osób nie należy - nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, ani też nie podejmie i nigdy nie podejmowała zatrudnienia, ponieważ jak twierdzi nie może pozostawać w stosunku pracy z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust 6 u.ś.r. stanowi jednak, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 25 października 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. T. pomocy w postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w związku ze złożonym wnioskiem z 23 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 24 listopada 2021 r.). Kolegium wyjaśniło, że pismem z 10 maja 2021 r. organ wezwał skarżącą o kontakt z pracownikiem socjalnym w terminie 3 dni od otrzymania ww. pisma celem przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania pod rygorem uznania, że po stronie wnioskodawczyni zachodzi brak współdziałania z organem (otrzymane 27 maja 2021 r.). Powyższe pismo zostało wysłano z uwagi na brak kontaktu telefonicznego ze skarżącą (notatki służbowe z 1 grudnia i 2 grudnia 2021 r.).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że M. T. nie wyraziła zgody na ustalenie stopnia niepełnosprawności (oświadczenie skarżącej z 12 lipca 2021 r. złożone w Gdańsku w Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym, pod rygorem odpowiedzialności karnej zgodnie z art. 233 k.k.). Twierdzi, że jest chora, ale nie podaje na co choruje i nie wskazała lekarza, oświadczyła jedynie, iż nie leczy się u żadnego lekarza specjalisty i nie korzysta z opieki lekarskiej, bo jest nieubezpieczona. W jej ocenie pracownicy socjalni za bardzo ingerują w jej i matki leczenie. M. T. nie pracuje i nie jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna. Oświadczyła, że jest w trakcie oczekiwania na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Matka choruje na RSZ, osteoporozę, depresję, posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Za pośrednictwem teleporady uzyskuje leki dla matki. Dla siebie kupuje leki bez recepty na poprawę nastroju. M. T. z domu wychodzi sporadycznie tj. w ważnych sprawach do sklepu, apteki, prawnika, na pocztę. Podczas wywiadu telefonicznego została zobowiązana do dostarczenia opłaconych rachunków za ostatni miesiąc, czego nie dopełniła. Nadto jak wynika z innych postępowań toczących się przed Kolegium, organ pierwszej instancji podejmował bezskuteczne próby wejścia do mieszkania skarżącej. Pracownik socjalny podejmował próby wejścia do mieszkania 30 września 2021 r. i 1 października 2021 r. W dniu 1 października 2021 r. skarżąca nie wpuściła do mieszkania pracownika. Brak było także możliwości przeprowadzenia wywiadu zarówno w miesiącu marcu 2021 r. jak i na dzień 8 listopada 2021 r., zatem brak było możliwości analizy i oceny przez pracownika socjalnego adekwatnej do całej sytuacji rodziny.

Kolegium wskazało, że skarżąca nie współdziała z pracownikiem socjalnym. Organ wskazał na brak aktywności w ustalania okoliczności, które mogą świadczyć na jej korzyść. Tymczasem zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( art. 11 ust. 2 u.p.s.). Ponadto, jak wskazał organ, zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skarżąca wskazała, że jedyną możliwością jest przeprowadzenie z nią wywiadu telefonicznie z uwagi na epidemię Covid. Organ pierwszej instancji podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania (pismo z 2 grudnia 2021 r.), jednak okazały się one bezskuteczne.

Jak wynika z informacji posiadanych przez Kolegium, z wniosku skarżącej toczy się wiele postępowań o przyznanie jej świadczeń z pomocy społecznej rozpatrywanych, zaś skarżąca składa wnioski o pomoc w bardzo szerokim zakresie praktycznie co miesiąc. Nadto skarżącej odrębnymi decyzjami z 3 września 2021 r., organ pierwszej instancji przyznał zasiłek celowy na zakup leków, zasiłek celowy na zakup posiłków i żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu", pomoc w postaci zasiłku okresowego na okres od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. M. T. zostały także przyznane świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych.

Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w zakresie możliwym do ustalenia na podstawie posiadanych kompetencji. Z uwagi na niemożność przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania organ ocenił jedynie oświadczenia skarżącej uzyskane podczas rozmowy telefonicznej. Zwrócił się także do ZUS-u, innych jednostek Urzędu Miasta celem ustalenia dochodów uzyskiwanych przez rodzinę M. T. Organ pierwszej instancji nie miał natomiast możliwości obiektywnej weryfikacji informacji przekazanych podczas rozmowy telefonicznej przez skarżącą i jej matkę m.in. dotyczących stanu zdrowotnego, osób zamieszkujących w lokalu, ich sytuacji osobistej, rzeczywistych potrzeb.

Skarżąca tak jak i w toku innych postępowań oświadcza, że nie pracuje, nie jest zarejestrowana w PUP, pozostaje bierna zawodowo, nie zamierza podjąć pracy. Jako przyczynę niepodejmowania pracy podaje konieczność opieki nad matką. Powyższych okoliczności opieki nad matką nie można zweryfikować ponieważ skarżąca nie wpuszcza nikogo do mieszkania. Skarżąca obecnie nie ma nieprzyznanego żadnego świadczenia z tytułu opieki nad matką.

Zdaniem Kolegium skarżąca swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, żadne okoliczności natomiast nie uzasadniają takiego zachowania. Stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy, w tym wypadku oświadczeń strony złożonych telefonicznie. Kolegium wskazało, że pracownicy socjalni wielokrotnie próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania, jednakże próby te okazały się bezskuteczne. Jak wynika z oświadczeń samej skarżącej m.in. z maila z 26 października 2021 r. jest ona osobą, która samodzielnie porusza się po mieście, jeździ do Gdyńskiego Ośrodka Wsparcia OPS-u oraz do swojego prawnika. W związku z tym, żadne okoliczności obiektywne nie przemawiają za tym, aby nie przeprowadzić wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania, tym bardziej, iż pracownicy deklarują zachowanie wszelkich środków ochrony osobistej podczas przeprowadzania wywiadu.

Nadto w ocenie Kolegium skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, ponieważ nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny. Skarżąca jest trwale bezrobotna, nigdy nie pracowała, więc nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 42 ust. 1 u.p.s..

W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono, że brak jest podstaw do uznania braku współpracy z jej strony, gdyż wbrew stanowisku organów, nie uchylała się od współpracy, a wywiad środowiskowy został przeprowadzony w formie telefonicznej zgodnie z art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Skarżąca oświadczyła, że mieszka sama z matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącej, niezdolność ta świadczy o konieczności całodobowej opieki nad nią, co wyklucza aktywizację zawodową skarżącej. M. T. oświadczyła także, że przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. mówi o nieuzasadnionej odmowie podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, co może stanowić o odmowie przyznania zasiłku, taka jednak sytuacja w sprawie nie występuje. Powołała się również na swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Wnioskowane przez stronę świadczenie w postaci opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne, uregulowane jest w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2023 r., poz. 901), dalej jak wcześniej u.p.s., który stanowi, że za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie.

Główną przesłanką uzyskania ww. świadczenia zgodnie z cytowanym przepisem jest więc rezygnacja z zatrudnienia, bądź pozostawanie na bezpłatnym urlopie w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że między rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad osobami wymienionymi w tej normie musi istnieć ścisły związek. Ponadto zgodnie z art. 42 ust. 3 u.p.s. - konieczność sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad osobami, o których mowa w ust. 1, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Z kolei pod pojęciem rodziny, w świetle art. 6 pkt 14 u.p.s., należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.

Skarżąca oświadczyła, że nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad matką. Bezspornym jest, że M. T. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo z matką I. T. Matka skarżącej posiada przy tym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przedmiotem sporu pozostaje natomiast, czy wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania tej opieki. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki w ujęciu obiektywnym musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Ponadto należy mieć na względzie, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko zaprzestanie wykonywania pracy, ale również zaprzestanie działań zmierzających do jej uzyskania.

Sąd z urzędu posiada wiedzę, że wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. o sygn. I OSK 826/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. T. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką I. T. Tym samym prawomocny jest wyrok tut. Sądu z 16 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 169/20 oddalający skargę M. T. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.

Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że w toku postępowania administracyjnego podjęto starania o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, które zakończyły się niepowodzeniem z uwagi na postawę M. T. Nadto ocena zgromadzonego materiału dowodowego uprawniała do stwierdzenia, że możliwe jest jednoczesne sprawowanie przez K. T. opieki nad niepełnosprawnymi I. T. (matką skarżącej) i A. T. (siostrą skarżącej). Jednocześnie z akt sprawy wynika, że ani I. T., ani A. T. nie podejmują zalecanego im szpitalnego leczenia specjalistycznego, nie uczestniczą w żadnych zajęciach rehabilitacyjnych i terapeutycznych, brak jest regularnych wizyt u lekarzy. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie stwierdziły, że sprawowana opieka, m. in. nad matką skarżącej, nie jest prawidłowa. Nie są bowiem podejmowane wymagane działania zmierzające do poprawy stanu zdrowia niepełnosprawnych. Z akt niniejszej sprawy z wniosku skarżącej z 23 listopada 2021 r. wynika natomiast, że siostra skarżącej A. T. przebywa w zakładzie opiekuńczym, nadto ojciec przebywa w areszcie śledczym. Tym samym – w ocenie Sądu - zasadne stało się przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, czego próbę podjął organ pierwszej instancji wystosowując pismo z 2 grudnia 2021 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wcześniejsze nieskuteczne próby przeprowadzenia tego wywiadu w miejscu zamieszkania podejmowane były przed złożeniem przez nią wniosku z 23 listopada 2021 r., w toku innych postępowań.

Wskazanym wyżej pismem z 2 grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał skarżącą do kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Jednakże ww. wezwanie w wyniku błędu organu I instancji nie zostało skarżącej skutecznie doręczone i zostało zwrócone przez operatora pocztowego jako opatrzone błędnym adresem. Tym samym Sąd nie podziela zawartego w skarżonej decyzji stanowiska Kolegium, że stanowi to o uniemożliwieniu przez skarżącą przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania. Aby organ mógł w ogóle rozpatrzyć pozytywnie wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi w tym celu dokonać stosownych ustaleń faktycznych, co umożliwia w szczególności (obligatoryjny) dowód w postaci wywiadu środowiskowego. O ile jednak organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się oświadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4a ustawy u.p.s. Tym samym dokonanie wykładni tych przepisów ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego uznaje się bowiem za przejaw uniemożliwienia ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinno-majątkowej, a tym samym brak współdziałania przez wnioskodawcę, który wystąpił o świadczenie z organem prowadzących postępowanie w celu merytorycznego rozpoznania jego wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 403/21).

Nadto osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.), a decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Jak stanowi ustawa, wywiad taki przeprowadza się i służy on ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz rodzin ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 u.p.s.).

Przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i nast. u.p.s., jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (por. wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 766/19). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1788) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (ust. 3). Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (ust. 4). W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (ust. 5).

Konsekwencje braku współdziałania z organem zostały z kolei ogólnie unormowane w art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jednocześnie przyjmuje się, że odmowa przeprowadzenia wywiadu lub uniemożliwienie prowadzenia wywiadu środowiskowego musi być kwalifikowane właśnie jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, gdyż brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 580/21). Dotyczące tego rodzaju zachowania konsekwencje zostały przy tym także unormowane przez ustawodawcę poprzez art. 107 ust. 4a u.p.s., zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organ I instancji prawidłowo uznał, że zasadne i konieczne jest przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Co więcej, podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy jest zasadą, natomiast przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie przewidzianej w art. 15o ust. 1 ustawy covidowej, czego oczekiwała wnioskodawczyni, jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 15o ust. 1 ustawy covidowej, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie:

1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz.U. z 2017 r. poz. 1824) oraz,

2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub

3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.

Zastosowanie powyższego przepisu jest uzasadnione tylko wówczas, gdy ze względów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przeprowadzenie wywiadu w formie wymaganej przez przepisy ustawy o pomocy społecznej napotyka obiektywne problemy. Z akt sprawy nie wynika, aby na przeszkodzie przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni stały powody związane z przeciwdziałaniem COVID-19, w szczególności aby którykolwiek z domowników pozostawał na kwarantannie. Skarżąca żądając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej powoływała się ogólnie na stan epidemii i obawę o zdrowie swoje i członków swojej rodziny, niemniej jednak nie jest to wystarczające, zwłaszcza jeśli pracownik socjalny gwarantował zachowanie reżimu sanitarnego. Nadto skarżąca, poruszała się po mieście. Trudno zatem dopatrzeć się istnienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Podkreślić należy, że wywiad telefoniczny może okazać się niewystarczający w pewnych sytuacjach, gdy np. istnieją wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji rodziny, nie daje on bowiem możliwości poczynienia przez pracownika socjalnego własnych obserwacji i zweryfikowania podawanych mu telefonicznie informacji. Natomiast, pracownik socjalny przeprowadzając wywiad w miejscu zamieszkania może zobaczyć w jakich warunkach żyje rodzina, w jakim stanie są jej członkowie, w tym osoby niepełnosprawne, jakie formy pomocy należy wdrożyć, aby była ona adekwatna do sytuacji rodziny.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak zgodzić się z organami, że skarżąca definitywnie nie wypełniła obowiązku współdziałania, o którym mowa w powyższych przepisach. Wbrew twierdzeniom organu z akt postępowania z wniosku z 23 listopada 2021 r. nie wynika, by pracownik socjalny wielokrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej i próby te okazały się bezskuteczne. Wystosowane w tym zakresie wezwanie organu I instancji, o czym mowa była już powyżej, nie zostało skutecznie doręczone, z uwagi na opatrzenie koperty nadawczej błędnym adresem (k.5, 5a i 5b). Nadto z wywiadów telefonicznych wynika, że były one przeprowadzane z powodu braku kontaktu osobistego z uwagi na epidemię COVID-19 (k.6 i k.44).

Odnośnie do ustaleń i stanowiska organów, że skarżąca nigdy nie pracowała, nie podejmuje ani nigdy nie podjęła pracy, co stanowi w ich ocenie o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, wskazać należy, że taka ocena jest przedwczesna i niewystraczająca. Po pierwsze, wskazać należy, że art. 42 ustawy nie określa ram czasowych konieczności zrezygnowania z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2008 r., III SA/Kr 780/08). Po drugie zaś, o czym mowa była powyżej, przez rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć tak zaprzestanie wykonywania pracy, jak również zaprzestanie działań zmierzających do jej uzyskania. Skarżąca od 2021 roku, kiedy to złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, podtrzymuje stanowisko o jej sprawowaniu oraz, że okoliczność ta uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, dla ustalenia zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia wystarczające jest ustalenie faktu pozostawania osoby zdolnej do pracy bez pracy. Takich rozważań w decyzjach organów obu instancji nie podjęto. Nie wiadomo tym samym, czy skarżąca, która niewątpliwie powstrzymuje się od podjęcia pracy, deklarując opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Co więcej, organy nie dokonały analizy w zakresie związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką w czasie złożenia przez nią wniosku z 23 listopada 2021 r., kiedy to pozostała z matką sama. Wreszcie, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy konieczna jest analiza, czy i na ile sama skarżąca jest zdolna do sprawowania opieki nad innym członkiem swojej rodziny, biorąc pod uwagę jej stan zdrowia. Brak ustaleń w powyższych kwestiach w decyzjach organów obu instancji czyni wydane w sprawie decyzje co najmniej przedwczesne, naruszające reguły wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W rezultacie pozostały wątpliwości co do rzeczywistej sytuacji skarżącej i jej rodziny w zakresie, który stanowi materialnoprawne przesłanki decydujące o przyznaniu wnioskowanego przez skarżącą świadczenia w rozumieniu art. 42 ust. 1 u.p.s.

Co więcej, w świetle art. 42 ust. 3 u.p.s. konieczność sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad osobami, o których mowa w ust. 1, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Niewątpliwie tego dokumentu brakuje w aktach sprawy. Z akt tych nie wynika też, by organ zobowiązał stronę do jego dostarczenia w określonym terminie z zagrożeniem odmowy przyznania świadczenia w przypadku jego nieprzedstawienia przez stronę. Podkreślić w tym miejscu należy, że orzeczenie o niepełnosprawności nie zastępuje zaświadczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego o konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki, o którym mowa w art. 42 ust. 3 u.p.s., bowiem inny jest cel wydania orzeczenia o niepełnosprawności, pomimo umieszczenia w nim zalecenia stałej i długotrwałej opieki. Skoro ustawa stanowi, że o potrzebie opieki ma przesądzać zaświadczenia lekarza wydane nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia, to zgodnie z dyrektywą domniemania racjonalności prawodawcy należało przyjąć, że inne dokumenty urzędowe nie mogą zastępować zaświadczenia lekarskiego, szczególnie, że ustawa wymaga, aby zaświadczenie pochodziło z okresu korespondującego z czasem wystąpienia z wnioski o przyznanie świadczenia. (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. III SA/Gd 896/15). Również i w tym zakresie organ uchybił przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszył istotnie wskazaną normę prawa materialnego, pomijając jej treść.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd doszedł do wniosku o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w opisanym wyżej zakresie i dokonania na nowo jego oceny przez organ orzekający w sprawie. W tym celu organ powinien podjąć skutecznie kroki w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, a także zobowiązać ją do przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 42 ust. 3 u.p.s. Organ powinny także dokonać analizy przesłanek materialnoprawnych przyznania analizowanego świadczenia, tj. ustalenia okoliczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w wyjaśnionym przez Sąd rozumieniu oraz związku przyczynowego pomiędzy tą rezygnacją a opieką sprawowaną nad matką i możliwością jej sprawowania przez skarżącą.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu i wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te wynikają z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia sytuacji skarżącej i jej rodziny, a następnie ponownego, rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co też uczynił organ w odpowiedzi na skargę, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego dostępne jest w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).