Wyrok z dnia 2022-06-10 sygn. IV SA/Wr 200/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. 

Wyrokiem z 18 maja 2021 r. (IV SA/Wr 135/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd I instancji) - po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej: M.W., strona, skarżący) - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, Kolegium) z [...] r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej (dalej: DPS).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że - decyzją z [...] r. - Wójt Gminy K. (dalej: Wójt Gminy, organ I instancji): 1) ustalił M.W. wysokość odpłatności za pobyt ojca (B.W.) w DPS w następujących kwotach: od 16 do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 435,20 zł; od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. w wysokości 843,20 zł; od 1 kwietnia 2020 r. w wysokości 931,20 zł; 2) odmówił zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w DPS; 3) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.).

W toku postępowania organ I instancji poczynił następujące ustalenia: strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką i małoletnim synem; średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS w 2019 r. wynosił 3.225,43 zł, od 1 kwietnia 2020 r. 3.489,41 zł; odpłatność ojca strony ustalono w okresie od 16 do 31 grudnia 2019 r. na kwotę 359,20 zł, od 1 stycznia 2020 r. na kwotę 695,82 zł; zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności jest ojciec strony i jego dwoje dzieci; różnica między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS i opłatą wnoszoną przez mieszkańca wyniosła za okres: a) 16-31 grudnia 2019 r. 1.305,60 zł; b) 1 stycznia - 31 marca 2020 r. 2.529,61 zł; c) od 1 kwietnia 2020 r. 2.793,59 zł; ww. kwoty, w przeliczeniu na zobowiązanego członka rodziny (po 1/3), wyniosły odpowiednio do podanych okresów: 435,20 zł, 843,20 zł i 931,20 zł; strona nie współdziałała, tj. dwukrotnie nie odpowiedziała na wezwanie organu do przedstawienia zaświadczenia o dochodach rodziny, nie podpisała umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt w DPS; w wezwaniach strona była pouczona o konsekwencjach odmowy udzielenia informacji wynikających z art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej: u.p.s.). Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca w DPS organ I instancji wyjaśnił, że odmowa współdziałania z pracownikami socjalnymi, niedostarczenie wymaganych dokumentów i wyjaśnień mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie, uzasadniało odmowę zwolnienia.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniało, że strona była skutecznie wzywana do przedstawienia sytuacji dochodowej swojej rodziny i podpisania umowy. Została również prawidłowo pouczona o skutkach niezastosowania się do kierowanych do niej wezwań.

W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo odmówił zwolnienia z ponoszenia opłaty w następstwie braku współpracy ze stroną.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z mocą wsteczną, SKO powołało się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu odpłatności ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną. Tym samym uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił odpłatność od 16 grudnia 2019 r.

Końcowo SKO wskazało, że ustalenie opłaty za pobyt w DPS, wnoszonej przez osoby zobowiązane, leży w interesie społecznym danej gminy, gdyż powoduje, że ciężar wnoszenia opłat będzie obciążał krewnych mieszkańca, nie zaś gminę.

W skardze na decyzję SKO skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu strony,

a wyłącznie interesu gminy, przez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych;

2) art. 59 u.p.s. przez nieuwzględnienie zarzutu w zakresie wydania decyzji z mocą wsteczną.

Dodatkowo skarżący podniósł m.in., że wniosek o zwolnienie z opłaty winien być przedmiotem odrębnego - następczego postępowania, gdyż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Uchylając skarżoną decyzję - w powołanym na wstępie wyroku - WSA zważył, że skarżący - mimo skutecznie doręczanych wezwań - nie podpisał przedstawionej mu umowy, nie poinformował organu o wysokości dochodu osiąganego przez jego rodzinę, ani nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów. Stwierdził, że w takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2e u.p.s.,

o którego treści skarżący został prawidłowo pouczony. Podniósł, że stosownie do art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustalona została proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Dodał, że powyższe oznacza określenie opłaty w częściach równych dla każdej osoby zobowiązanej. 

Za niesporną Sąd uznał okoliczność, iż skarżący jest synem mieszkańca DPS i że ciąży na nim obowiązek ponoszenia częściowej opłaty za pobyt ojca w DPS. Także w zakresie dokonanych przez organ I instancji wyliczeń decyzja nie budziła żadnych wątpliwości Sądu, a tym samym i w tej części nie naruszała prawa.

Sąd wywiódł ponadto, że obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o.

o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Natomiast zobowiązany do ponoszenia tej opłaty może się ubiegać o zastosowanie instytucji zwolnienia przewidzianej w art. 64 i 64a u.p.s., jak również instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę, przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Zdaniem Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżący, w wyjątkowych przypadkach, mogą zostać poddane ocenie w oparciu o art. 64 u.p.s. Stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem DPS i zobowiązanym do ponoszenia opłaty mogą mieć znaczenie, jednakże dopiero dla procesu obejmującego zwolnienie. Te "uzasadnione okoliczności", nie wymienione w art. 64 u.p.s., powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny.

Sąd zauważył, że z treści art. 64 i art. 64a u.p.s. wyraźnie wynika, iż zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana do jej wnoszenia, jak i wysokość tej opłaty, została wcześniej ustalona. Tym samym, aby móc zastosować instytucję zwolnienia, musi zaistnieć skonkretyzowany, zindywidualizowany i prawomocny obowiązek. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty za pobyt (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17).

Odpowiadając na zarzut dotyczący wydania decyzji z mocą wsteczną, WSA podzielił pogląd NSA wyrażony w ww. uchwale, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania w formie decyzji lub umowy. Upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Stąd też wydanie decyzji, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w DPS.

Końcowo, odnosząc się do zawarcia w pkt 3 decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, Sąd wskazał, że w treści skarżonej decyzji nie można doszukać się uzasadnienia dla jego zastosowania, co narusza art. 108

w zw. z art. 7 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniosło SKO. Zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 64 u.p.s. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia M.W.

z opłaty za pobyt jego ojca w DPS może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu, że M.W. jest osobą zobowiązaną i określeniu wysokości obciążającej go opłaty miesięcznej za pobyt ojca w DPS, w sytuacji, gdy ww. przepis został zmieniony z dniem 4 października 2021 r. ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r,. poz. 1690 - dalej: ustawa zmieniająca) i poszerzył możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób obowiązanych do wnoszenia opłat, czyli osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 108 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zarzucenie organom, że - nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji - nie wyważyły interesu społecznego

i słusznego interesu strony, w sytuacji, gdy organy uczyniły zadość powyższemu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez nieuzasadnione uchylenie skarżonej decyzji, mimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, NSA - wyrokiem z 11 marca 2022 r. (I OSK 1644/21) - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA. Uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

NSA podzielił zarzut naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 64 u.p.s., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że przepis ten został zmieniony ustawą zmieniającą, która poszerzyła możliwość zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat. Zauważył, że WSA przytacza w uzasadnieniu wyroku treść art. 64 w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2019 r., a dokonując jego wykładni posiłkuje się do uchwałą NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), która odnosi się do art. 64 w brzmieniu sprzed tej daty. Uznał, że odwołując się do tej uchwały WSA nie poczynił rozważań dotyczących ustalenia, czy zmiana treści art. 64 u.p.s. ma wpływ na stanowisko prezentowane w uchwale.

W kwestii naruszenia przepisów postępowania (art. 108 w zw. z art. 7 k.p.a.) NSA podniósł, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Zważył, że gdy organ ten stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Dodał, że nadanie rygoru wymaga stosownego uzasadnienia w decyzji. Dostrzegł, że organ I instancji wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, leczw uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji odniesiono się do nadanego przez organ I instancji rygoru. Stwierdził, że w takich okolicznościach zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 108 § 1 k.p.a. o tyle jest niezasadny, że Sąd prawidłowo wskazał, że w skarżonej decyzji doszło do naruszenia tego przepisu, lecz nie można się zgodzić z argumentacją Sądu w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Orzekając ponownie WSA był związany wydanymi wcześniej w sprawie wyrokami, w tym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z 11 marca 2022 r., I OSK 1644/21 (art. 190 p.p.s.a.).

Spór między skarżącym a organami ogniskuje się wokół kwestii:

- zgodności z prawem obciążenia skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty za pobyt jego ojca w DPS;

- prawidłowości rozpatrzenia wniosku o zwolnienie skarżącego z ww. opłaty

w jednym postępowaniu wraz z ustaleniem tej opłaty;

- wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty obejmującej również okresy sprzed daty jej wydania;

- zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Poza sporem pozostaje fakt umieszczenia ojca skarżącego w DPS oraz wynikający z tego obowiązek ponoszenia opłat przez mieszkańca, wstępnych, zstępnych i gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie z art. 60 u.p.s pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 1). Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2 pkt 1). Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w myśl art. 61 ust. 1 u.p.s., są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy

z dochodów dziecka;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej;

przy czym osoby i gmina, określone w pkt 2 i 3, nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Stosownie do ust. 2, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Jak wynika z ujawnionych okoliczności sprawy, skarżący - pomimo skutecznie doręczanych wezwań - nie podpisał przedstawionej mu umowy, nie poinformował organu o wysokości dochodu osiąganego przez jego rodzinę, ani nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 61 ust. 2e u.p.s., o którego treści skarżący został prawidłowo pouczony, zgodne z którym - w przypadku odmowy zawarcia umowy - wysokość opłaty ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Przepis art. 61 ust. 2f u.p.s. stanowi, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Oznacza to określenie opłaty w częściach równych dla każdej osoby zobowiązanej.

Jako niesporne w sprawie pozostaje, że skarżący jest synem mieszkańca DPS. Tym samym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na skarżącym ciąży obowiązek ponoszenia częściowej opłaty za pobyt ojca w DPS. Również w zakresie szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organ I instancji decyzja nie nasuwa żadnych wątpliwości Sądu, a tym samym w tej części nie narusza prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku odpłatności od osobistych stosunków osoby zobowiązanej i mieszkańca domu pomocy. Zatem negatywny stosunek skarżącego do ojca i brak jakichkolwiek relacji z nim nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłat. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określonych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Natomiast zobowiązany do ponoszenia tej opłaty może się ubiegać o zastosowanie instytucji zwolnienia, przewidzianej w art. 64 i 64a u.p.s., jak i z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę, przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Dalej należy odpowiedzieć na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dopuszczalne jest - jednoczesne w wymiarem opłaty za pobyt w DPS - przeprowadzenie postępowania mającego na celu rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłaty.

Przepis art. 64 u.p.s. - w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

Użyty we wskazanym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że określona lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W takiej sytuacji również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie przy wydawaniu w tym przypadku decyzji uznaniowej.

Natomiast zgodnie z art. 64a u.p.s., osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

Mająca zastosowanie w sprawie treść art. 64, w brzmieniu obowiązującym od 4 października 2019 r., obok pojęcia "osoby wnoszące opłatę" wymienia "osoby obowiązane" i w tym drugim przypadku jest to osoba wymieniona w art. 61 ust. 2 u.p.s., w stosunku do której istnieje obowiązek ustawowy do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale której obowiązek nie został jeszcze skonkretyzowany poprzez podanie konkretnej kwoty w ostatecznej decyzji. Dlatego też w sprawie nie znajduje zastosowania uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), która odnosi się do art. 64 w brzmieniu sprzed tej daty.

Uwzględniając powyższą zmianę treści art. 64 ust. 1 u.p.s., organy prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącego o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca w jednym postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej i odmawiającą zwolnienia z ponoszenia tej opłaty przez skarżącego.

Skarżący, jako podstawę zwolnienia, podał swoją trudną sytuację materialną

i nieutrzymywanie kontaktów z ojcem, który płacił niskie alimenty. Pismem z 15 lipca 2020 r. skarżący został wezwany przez organ I instancji do przedstawienia swojej sytuacji materialnej, jednak wobec braku odpowiedzi organ nie miał podstaw do zastosowania rozwiązania przewidzianego w ww. przepisie. Skarżący nie wykazał bowiem okoliczności (ekonomicznych, rodzinnych) uzasadniających zwolnienie z opłat. Poprzestał tylko na gołosłownych stwierdzeniach.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z mocą wsteczną, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela pogląd, że dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, samo zobowiązanie do ponoszenia opłaty istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Rację ma skarżący, kiedy wywodzi, że decyzja ustalająca wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny. Jednak w przypadku konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ten konstytutywny charakter przejawia się w tworzeniu w stosunku do poszczególnych osób związanych stosunków prawnych, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma wydane orzeczenie zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wstecz.

W badanej sprawie decyzja ustalająca opłatę konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści prawa materialnego. Tym samym wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny (vide: wyrok WSA w Kielcach z 9 października 2019 r., II SA/Ke 486/19; CBOSA).

Ustosunkowując się do zawarcia w decyzji organu I instancji - w pkt 3 - rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Sąd zauważa, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał tę decyzję. Gdy organ ten stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., to obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru wymaga stosownego uzasadnienia w decyzji.

W sprawie organ I instancji wydanej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, lecz w uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, starając się "naprawić" błąd organu I instancji, odniesiono się - niejako za ten organ - do nadanego przez ten organ rygoru, co jest niedopuszczalne. W takich okolicznościach zarzut naruszenia przez SKO w art. 108 § 1 k.p.a. jest zasadny.

Za NSA należy wskazać, że zarówno wtedy, gdy klauzula natychmiastowej wykonalności zostanie zamieszczona w decyzji, jak i wtedy, gdy zostanie zamieszczona w postanowieniu, organ administracji publicznej ma obowiązek uzasadnić to rozstrzygnięcie. Funkcja klauzuli natychmiastowej wykonalności wymaga, aby decyzja zawierała stosowne uzasadnienie, z którego będzie wynikać, że organ dokonał oceny, iż zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, wobec czego strona powinna być świadoma treści ciążącego na niej obowiązku, jak też znać motywy, którymi kierował się organ, nadając wydawanej przez siebie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast organ II instancyjny, rozpoznając odwołanie od decyzji, będzie między innymi zobowiązany do zbadania, czy organ I instancyjny prawidłowo nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ II instancyjny utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, to decyzja ta staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W takim przypadku podejmowanie przez organ II instancyjny próby uzasadniania zasadności zastosowania przez organ I instancyjny rygoru natychmiastowej wykonalności, a więc uzupełnienia brakującego w tym zakresie uzasadniania decyzji organu I instancji, staje się bezprzedmiotowe, albowiem - w związku z ostatecznością decyzji - rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzją organu I instancji wygaśnie.

Mając na uwadze powyższe, wobec nie wydzielenia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia w zakresie rygoru  natychmiastowej wykonalności decyzji, Sąd - mimo że podzielił stanowisko SKO w przeważającej części - uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz pkt 3 decyzji organu I instancji, w którym organ ten nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy zastosować się do powyższych wskazań Sądu w kontekście nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z tych względów, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.