Wyrok z dnia 2019-11-15 sygn. I SA/Wa 1213/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. R. na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków kuratorowi 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] poinformowało adw. K.R. o odmowie przyznania jej wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu A. S., A. S. i P.S. w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] .

Odmowa przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków miała nastąpiła w następującym stanie faktycznym.

W uwzględnieniu złożonego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosku, Sąd Rejonowy dla [...] w [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. sygn. Akt [...] ustanowił dla nieznanych z miejsca pobytu A. S., A. S. i P.S. kuratora w osobie adw. K. R. w postępowaniu prowadzonym przed Kolegium w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Postępowanie, w którym ustanowiono kuratora, zakończone zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...]. W związku z czym zarządzeniem sędziego z [...] grudnia 2017 r. stwierdzono, że na mocy art. 180 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ww. kuratela ustała.

W tym stanie rzeczy adw. K. R. pismem z 8 marca 2018 r. wystąpiła od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wypłatę wynagrodzenia i zwrot wydatków z tytułu pełnionej funkcji kuratora osób nieznanych z miejsca pobytu, załączając sprawozdanie z podejmowanych czynności oraz wyliczenie wynagrodzenia według stawek godzinowych na łączna kwotę netto 450 złotych, a także rozliczenie wydatków na kwotę 74 złote. Wystąpienie to poprzedzone zostało odmową przyznania wynagrodzenia przez sąd ustanawiający kuratora (postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. sygn. Akt [...]), wobec uznania, że należy ono do kosztów postępowania administracyjnego.

W następstwie rozpoznanie powyższego wniosku Kolegium, w zawiadomieniu z 27 marca 2019 r., odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, wskazywało, że elementem stosunku prawnego istniejącego między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się także prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Jednak wysokość tego wynagrodzenia, jak też zasady i tryb jego przyznanie nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Stąd Sąd ów w powyższym wyroku wywiódł, że istniejącą lukę prawną wypełnić można w drodze analogii. Przepisami w oparciu o które może być rozstrzygnięta kwestia wynagrodzenia mogą być zaś "stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.)."

Skoro zatem w ocenie NSA takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r., to w ocenie Kolegium nie ma także przeszkód, aby odpowiednio zastosować również inne przepisy w tym art. 179 k.r.o., który wszakże reguluje działalność kuratora w sprawach cywilnych. Zauważało przy tym, że aktualnie nie obowiązuje już ww. rozporządzenie, ale rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U., poz. 1476). Z przepisów tego rozporządzenia jednak nie wynika, aby możliwe było rozliczenie godzinowe wykonanych przez kuratora czynności. Z kolei w treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U., poz. 1800) brak sprawy o analogicznym charakterze, co również uniemożliwia wyliczenie ewentualnego wynagrodzenia. Sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wszakże postępowaniem przewidzianym przez procedurę administracyjną, jednakże ustawodawca nie przewidział w przepisach stawki minimalnej dla adwokata za jej prowadzenie.

Kolegium wskazywało nadto na niewielką liczbę czynności podejmowanych przez kuratora w okresie sprawowania kurateli, zaznaczając przy tym, że jedyną którą mogło zweryfikować było sporządzenie stanowiska w sprawie z [...] grudnia 2014 r. Odwoływało się jednocześnie do treści art. 179 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, którego § 2 stanowi, że wynagrodzenia nie przyznaje się, jeżeli nakład pracy kuratora jest nieznaczny, a sprawowanie kurateli czyni zadość zasadom współżycia społecznego.

Mając powyższe na względzie skonstatowało, że przy przedstawionym nakładzie pracy kuratora, jak również braku możliwości oszacowania wynagrodzenia za wykonane czynności na podstawie obowiązujących przepisów, brak jest podstaw do przyznania adw. K. R. wynagrodzenia. Krańcowo wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia przedstawiciela strony, ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a", dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie.

Na ów akt, adw. K. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez: niezastosowanie § 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w zw. z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie; niewłaściwe zastosowanie, a także prawidłową wykładnię art. 179 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez odniesienie kuratora ustanawianego na podstawie wskazanego przepisu w celu opieki do sytuacji kuratora procesowego - do reprezentowania strony w postępowaniu, a ponadto, poprzez uznanie, iż kuratela może być nieodpłatna, podczas gdy przepis ten - jak stanowi orzecznictwo - wprowadza zasadę jej odpłatności.

Skarżąca kwestionowała stanowisko organu o braku w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności adwokackie sprawy o analogicznym do niniejszej charakterze, co miało uniemożliwiać wypłatę wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu z urzędu. Za taką można bowiem jej zdaniem uznać sprawę o uchylenie wyroku sądu polubownego, za prowadzenie której, stosownie do § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, wynagrodzenie wynosi 2.400 złotych W tej sytuacji jej wniosek o przyznanie wynagrodzenia w wysokości 450 złotych netto był wyważony, adekwatny do podjętych czynności, a zatem w pełni uzasadniony.

W oparciu o te zarzuty wniosła ona o uchylenie w całości zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowanie według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna.

W sprawie poza sporem jest, że z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego przysługuje mu wynagrodzenie, które z uwagi na ścisły związek z konkretnym postępowaniem administracyjnym obciąża organ administracji. Kwestia ta nie budzi także wątpliwości w judykaturze, czego wyrazem są przywołany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 , czy uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 . sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990, nr 1, poz. 11). Nie jest sporne także, że zajmowane w przedmiocie wynagrodzenia kuratora stanowisko organu przybiera postać aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Poza sporem jest również, że w obowiązujących przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. W związku z czym - mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy - przyjmuje się, że koniecznym jest odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej. Takimi przepisami zaś mogą być stosowane odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyroki: WSA w Warszawie z 8 grudnia 2015 r. IV SA/Wa 1213/15, Lex nr 1967364; WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r. III SA/Gl 411/19, Lex nr 2691971). Przy uwzględnieniu, z mocy odesłania zawartego w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych, których to stawek owo wynagrodzenie nie może przekraczać.

W sprawie sporne pozostaje natomiast to, czy do ustanowionych w postępowaniu administracyjnym kuratorów osoby nieobecnej, zastosowanie znajduje – jak przyjęło Kolegium - także art. 179 k.r.o., w tym jego § 2 stanowiący, że "wynagrodzenia nie przyznaje się, jeżeli nakład pracy kuratora jest nieznaczny, a sprawowania kurateli czyni zadość zasadom współżycia społecznego." A nadto czy możliwe jest odszukanie w przepisach określających stawki minimalne opłat za czynności adwokackie, sprawy o najbardziej zbliżonym rodzaju do sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym, pozwalającej na określenie górnej granicy stawki wynagrodzenia. Kolegium stanęło bowiem na stanowisku, że tego rodzaju spraw brak wśród wymienionych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłata za czynności adwokackie.

Odnosząc się do pierwszego z tych spornych zagadnień, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, pod którą to nazwą rozumie się zwykle kuratora wyznaczonego dla ochrony praw reprezentowanej osoby, nie polegającej jedynie na zastępowaniu jej w konkretnym procesie (postępowaniu) przy czynnościach tego postępowania. Do wynagrodzenia takich kuratorów nie mają więc zastosowania przepisy art. 179 k.r.o., ale przepisy prawa procesowego (por. postanowienie SN z 3 lutego 1970 r., II CZ 32/69, OSNC 1970/9/165, przywoływana wyżej uchwała SN z 9 lutego 1989 r. III CZP 117/88). Po wtóre: także próba odpowiedniego zastosowania tego przepisu, a zwłaszcza jego § 2, przy rozstrzyganiu o wynagrodzeniu kuratora osoby nieobecnej, musi być skazana na niepowodzenie. "Odpowiednie stosowanie prawa" oznacza bowiem, że dany przepisy może mieć zastosowanie bez żadnych ograniczeń (wprost), bądź z odpowiednimi modyfikacjami usprawiedliwionymi podobieństwami i odmiennościami między postępowaniami, albo - ze względu na występujące między nimi różnice - nie nadaj się do zastosowania w ogóle. Wspomniana modyfikacja nie może jednak prowadzić do wypaczenia samego sensu normy prawnej ujętej w stosowanym odpowiednio przepisie. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 179 § 2 k.r.o., ujęte są dwie okoliczności, których jedynie łączne zaistnienie warunkuje odmowę przyznania kuratorowi wynagrodzenia. Są to: nieznaczny nakład pracy kuratora oraz czynienie sprawowaną kuratelą zadość zasadom współżycia społecznego. Czynienia im zadość nie sposób natomiast upatrywać w samej realizacji przypisanych kuratorowi procesowemu obowiązków. Tym bardziej, że w jego rolę nie jest wpisany element dobrowolnej i bezinteresownej działalności społecznej. Pominięcie natomiast tej części hipotezy normy prawnej, w ramach "odpowiedniego stosowania przepisu", jest niedopuszczalne. Z tych przyczyn rację ma skarżąca, że odmowa przyznania jej wynagrodzenia z powołaniem się na art. 179 § 2 k.r.o. narusza ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie.

Nie można także podzielić stanowiska Kolegium, że z katalogu spraw wymienionych w rozporządzeniu określającym stawki opłat adwokackich, nie można wyodrębnić takiej, która byłaby rodzajowo najbardziej zbliżona do sprawy administracyjnej, w której ustanowiono kuratora. Zaznaczyć przy tym wypada, że aktem normatywnym, w którym poszukiwać należało tego rodzaju sprawy, nie powinno być rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800) - jako przyjął organ i co jak się wydaje akceptuje strona - ale w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461). Ustalenie wynagrodzenia za czynności kuratora (wykonaną przezeń pracę) winno bowiem uwzględniać stan prawny i stawki wynagrodzenia, jakie obowiązywały, gdy pracę tę on wykonywał, a nie te jakie obowiązywały w dacie podejmowaniu w przedmiocie wynagrodzenia aktu z zakresu administracji publicznej, gdy kuratela już dawno ustala. Uzasadnienia dla odmiennego podejścia nie sposób upatrywać w przywoływanym przez skarżącą § 21 rozporządzenia z 2015 r., zgodnie z którym "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji." Regulacja ta odnosi się bowiem do postępowań będących w toku w dacie wejścia w życie rozporządzenia (1 stycznia 2016 r.), a nie tych, które były już wówczas zakończone.

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. (podobnie jak zastępujące je rozporządzenie z 2015 r.), do którego dla celów ustalenia maksymalnej stawki wynagrodzenia odsyła § 1 ust. 1 rozporządzenia z 13 listopada 2013 r., nie wymienia spraw administracyjnych. Nie uprawnia to jednak – jak przyjęło Kolegium - do wnioskowania, że z tego powodu żądanie przyznania wynagrodzenia kuratorowi nie może być uwzględnione. W takim bowiem przypadku stawki wynagrodzenia poszukiwać, należy w stawkach przypisanych do spraw rodzajowo najbliższych tej, w której kurator został ustanowiony. Wynika to z przyjętej w § 5 rozporządzenia (a także w § 1 pkt 2 rozporządzenia z 13 listopada 2013 r.) reguły, wedle której "wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu, ustala się przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju".

Skoro zaś ustanowienie kuratora nastąpiło w postępowaniu administracyjnym o charakterze kontrolnym (w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji), przyjąć należy że najbardziej rodzajowo do niej zbliżona będzie jedna ze spraw rozstrzyganych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wymienionych w § 18 rozporządzenia z 28 września 2002 r. Postępowanie sądowoadministracyjne ma bowiem również charakter kontrolny (por. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Jest jednocześnie konsekwencją uprzedniego skonkretyzowania na gruncie norm administracyjnego prawa materialnego uprawnień lub obowiązków strony (względnie zwłoki w konkretyzacji tych praw). Spośród wymienionych w tym przepisie spraw, będzie zaś to sprawa, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c § 18, a więc inna niż ta, której przedmiotem jest należność pieniężna, bądź decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego. Zatem to stawka przypisana do niej (240 złotych), winna stanowić punkt odniesienia przy ustalaniu wynagrodzenia kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym. Poza wynagrodzeniem organ winien także uwzględnić wydatki poniesione przez kuratora, do wysokości nieprzekraczającej kwot wynikających z przepisów w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 13 listopada 2013 r.). Sąd nie przesądza obecnie, czy wystarczającym dla ich udokumentowania jest złożone w tym względzie oświadczenie byłego kuratora (wykonującego jednocześnie zawód zaufania publicznego – adwokata), czy też konieczne będzie uzupełnienie go o dodatkowe dokumenty czy wyjaśnienia. Ocena wiarygodności tego oświadczenia należy bowiem w pierwszej kolejności do organu, a takiej w zaskarżonym akcie on nie wyraził.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę Kolegium, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, ustali należne kuratorowi wynagrodzenie, przyjmując jako punkt odniesienia stawkę minimalnej opłaty za czynności adwokackie przewidzianą w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r., a także zajmie stanowisko w przedmiocie zgłoszonego żądania zwrotu poniesionych przez kuratora wydatków.