Wyrok z dnia 2020-10-30 sygn. I OSK 1242/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 265/19 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 grudnia 2019 r. oddalił skargę T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie zasiłku celowego i przyznał radcy prawnemu od Skarbu Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi i wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), – dalej: p.p.s.a., przejawiające się tym, że sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji, w związku z czym oddalił skargę, mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), – dalej: k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego po wszechstronnym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego przez organ, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że rozstrzygnięcie miało charakter arbitralny i oczywiście przekraczający granice uznania administracyjnego, ponieważ okoliczności faktyczne ustalone przez organy powinny prowadzić do wniosku, że skarżący powinien otrzymać zasiłek celowy w pełnej wysokości na zakup węgla opałowego;

2) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), – dalej: u.p.s., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przekonaniu, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, który uzasadniałby przyznanie mu zasiłku celowego w odpowiedniej wysokości, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że skarżącemu powinien być przyznany zasiłek celowy na zakup węgla opałowego, w pełnej wnioskowanej wysokości.

Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego podniósł, że rozstrzygnięcie Kolegium miało charakter arbitralny, przekraczający zakres uznania administracyjnego. Wskazał na trudną sytuację finansową skarżącego, którego jedyną korzyścią z dzierżawy gospodarstwa rolnego jest fakt uiszczania podatku rolnego przez dzierżawcę. Zaznaczył, że możliwość samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego wyklucza stan zdrowia skarżącego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie uzyskuje świadczeń z pomocy społecznej, a po odbyciu kary pozbawienia wolności potrzebował czasu na należyte zadbanie o swoje interesy. Argumentował, że w toku postępowania nie poczyniono ustaleń w zakresie możliwości materialnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto skarżący z powodu kłopotów ze zdrowiem psychicznym nie jest w stanie należycie zadbać o swoje interesy, a organy obu instancji nie ustaliły, czy jest on w stanie złożyć samodzielnie wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, czy też wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym życiowym sytuacjom, których osoby korzystające z pomocy społecznej nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli stanu faktycznego sprawy oraz oceny kompletności materiału dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i zostały dokonane stosownie do wymagań art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Dokonano także ich właściwej oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Prawidłowo ustalono, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, spowodowanej trudnościami w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego. Mieszka sam, w lokalu o złym stanie technicznym. Leczy się od kilku lat. Jest po rozwodzie, ma czworo dorosłych dzieci, z którymi utrzymuje nieregularne kontakty. Dzieci skarżącego nie pomagają mu finansowo ani w żadnej innej formie. Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,71 ha przeliczeniowych, które zostało oddane w dzierżawę. Łączny miesięczny dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi 2.990,68 zł, na który składa się dochód z gospodarstwa rolnego. Posiadane środki winny być przeznaczane przez skarżącego na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych, podczas gdy z wywiadu środowiskowego wynika, że w jego domu znajdowała się duża ilość pustych butelek po alkoholu, co może sugerować niewłaściwe wydatkowanie posiadanych środków.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie może być uznany za uzasadniony.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jedną z form udzielenia pomocy społecznej – zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. – jest specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi przyznawany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe.

Wyjaśnić, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" była już w przeszłości przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych, które uznały, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o świadczenie pomocy społecznej ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1363/19 i I OSK 2245/19, z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1890/19).

Sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest wynikiem zdarzeń występujących okazjonalnie i wymagających wielu zdarzeń, których zapobieżenie wykracza ludzkiej zapobiegliwości. Sytuacja skarżącego jest wynikiem jego ogólnej sytuacji życiowej, a w szczególności problemami z dostosowaniem się do życia w społeczeństwie po opuszczeniu zakładu karnego.

W ocenie Sądu II instancji ustalenia dokonane przez organy i przyjęte przez Sąd Wojewódzki były wystarczające do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której skarżącemu przysługiwałoby świadczenie, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. w pełnej żądanej wysokości. Świadczenia otrzymywane z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny w stosunku do działań samego zainteresowanego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2699/19 i I OSK 2868/19, z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4406/18).

Ponadto należy zauważyć, że świadczenie w niepełnej żądanej wysokości zostało wprawdzie przyznane w grudniu 2018 r., ale jego wypłata miała nastąpić w styczniu 2019 r., tj. ze środków nowego roku budżetowego. Oznacza to, że badanie możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej na moment wypłaty środków nie byłoby miarodajne i mogłoby się odbyć ze szkodą dla innych potrzebujących, w tym osób znajdujących się w sytuacji trudniejszej niż skarżącego. Ponadto kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). W związku z tym jako błędne należało uznać stanowisko skarżącego, że brak precyzyjnego wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi Ośrodka Pomocy Społecznej oraz brak szczegółowego określenia sposobu w rozdysponowaniu środków przeznaczonych na pomoc społeczną uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 29 maja 2020 r., I OSK 1938/19; 6 grudnia 2019 r., I OSK 130/19). Brak zatem w uzasadnieniu decyzji precyzyjnych danych w ww. zakresie nie może stanowić o jej wadliwości.

W tym stanie sprawy zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego okazały się nieuzasadnione. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zaskarżonej części.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.