Wyrok z dnia 2023-07-11 sygn. I OSK 188/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 206/20 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 3 marca 2020 r. nr SKO/41/PS-17/2020 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 206/20 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 3 marca 2020 r. nr SKO/41/PS-17/2020 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy i brak dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

2. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 (powinno być "ust. 5") ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ miał prawne podstawy do skorygowania (pomniejszenia) przyznanego uprzednio świadczenia od dnia 1 stycznia 2020 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej uostatecznienia, a co za tym idzie, nie jest możliwa zmiana wysokości świadczenia z mocą wsteczną;

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 § 3 i 4 (powinno być "ust. 3 i 4") u.p.s. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla celów ustalenia zasiłku stałego, dodatek mieszkaniowy podlega wliczeniu do dochodu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że ustawodawca umożliwia nietraktowanie jako dochodu środków finansowych otrzymanych na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133), powoływanej dalej jako "u.d.m.";

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Wniesiono również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, składając oświadczenie, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, M. G. działała samodzielnie zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem I instancji. Choć w skardze nie wskazała wprost art. 106 ust. 5 u.p.s., to Sąd I instancji powinien był dostrzec, że decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., powoływanej dalej jako "P.u.s.a."), a więc może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Nie jest bowiem związany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi w niej argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s., wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że zmiana wysokości świadczenia z mocą wsteczną jest niedopuszczalna. W sprawie przyznano jej zasiłek stały od 13 lipca 2012 r., a zaskarżoną decyzją z 16 stycznia 2020 r. zmieniono decyzję z 13 lipca 2012 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 stycznia 2020 r. wysokość zasiłku stałego zmniejszono z kwoty 645 zł na kwotę 500,60 zł miesięcznie. Tymczasem, w przypadku stwierdzenia że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, że może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swojego rozstrzygnięcia, orzekając na przyszłość (tak NSA w wyroku z 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 654/10). Zatem, nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która miałaby kształtować sytuację prawną danej osoby także w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji. Odnosi się to również do zmiany sytuacji dochodowej strony w trakcie pobierania świadczenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że konstytutywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika również z samego trybu jej wydawania. Na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron, może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a., czy art. 161 K.p.a., przez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Dlatego też, decyzja wydawana na podstawie art 106 ust. 5 u.p.s., ma charakter decyzji konstytutywnej.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z momentem (z określonym dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające taką zmianę. Zatem, uznanie że sytuacja wnoszącej skargę kasacyjną uległa zmianie, mogłoby skutkować wyłącznie ustaleniem (na mocy art. 37 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s.) wysokości zasiłku stałego na dzień orzekania, a nie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2020 r. Tym samym, nieprawidłowo ustalono datę uchylenia świadczenia. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. nie przewiduje możliwości pozbawienia strony przyznanego jej prawa z mocą wsteczną.

Wnosząca skargę kasacyjną wyraziła również pogląd zgodnie z którym, jeżeli organ uzna, że zaistniały przesłanki do obniżenia świadczenia (lub jego odebrania), to skutek w postaci obniżenia może nastąpić dopiero z początkiem następnego miesiąca kalendarzowego po wydaniu decyzji.

Następnie, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji nie dostrzegł również naruszenia art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. przez przyjęcie, że otrzymany przez nią dodatek mieszkaniowy powinien być uwzględniany w ramach uzyskiwanego przez nią dochodu. Interpretacja przepisów art. 8 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.s. powinna być dokonana z uwzględnieniem jej trudnej sytuacji życiowej. Z art. 3 ust. 3 u.d.m. wyraźnie wynika, że dochód z tego tytułu nie jest wliczany do dochodu wnioskodawcy. Przyjęcie, że dla celów ustalenia zasiłku stałego, dodatek mieszkaniowy podlega wliczeniu do dochodu, narusza zasadę racjonalnego prawodawcy oraz prowadzi do wykładni contra legem ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto, jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o pomocy społecznej, która ma charakter ogólny. Używając w art. 8 ust. 3 u.p.s. sformułowania "o ile ustawa nie stanowi inaczej", ustawodawca dopuścił możliwość uregulowania w ustawie szczególnej pewnych dodatkowych kryteriów, wypływających na treść ustawy ogólnej. Skoro ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych postanowił, że dodatku nie wlicza się do dochodu, to tym bardziej dodatek ten nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu dochodu strony na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy X. 16 stycznia 2020 r. nr OPS/ZS/2/1/2020 zmieniono decyzję z 13 lipca 2012 r. nr ZS/111/7/2012 w sprawie przyznania M. G. zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 stycznia 2020 r. zmieniono wysokość zasiłku stałego z kwoty 645 zł na kwotę 500,60 zł miesięcznie. Na podstawie przeprowadzonej 15 stycznia 2020 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zebranych w sprawie dokumentów organ ustalił, że sytuacja dochodowa strony uległa zmianie. Od grudnia 2019 r. do 31 maja 2020 r., na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy X. z 22 listopada 2019 r. nr DDŚ.194.13897.2019.EK, stronie został przyznany dodatek mieszkaniowy, który organ uznał za dochód strony w wysokości 200,38 zł. Organ I instancji wskazał, że wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe jest różnicą między kwotą 701 zł (kryterium dochodowe), a dochodem tej osoby (tj. 200,38 zł) i wynosi 500,60 zł,. Dlatego też, wysokość świadczenia od dnia 1 stycznia 2020 r. wynosi według organu 500,60 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją z 3 marca 2020 r. nr SKO/41/PS-17/2020 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uznał, że dodatek mieszkaniowy należy zaliczyć do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty, a zatem dodatek mieszkaniowy, jako niewymieniony w tym przepisie, podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. G. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo zmniejszył przyznane uprzednio świadczenie w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że dodatek mieszkaniowy otrzymywany przez skarżącą stanowi jej dochód, który należy uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego, ponieważ dochód z tego tytułu nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie odwołuje się w tym względzie do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to przepis art. 3 ust. 3 u.d.m. nie ma zastosowania przy ustalaniu dochodu dla potrzeb wysokości zasiłku stałego. Unormowania ustawy o pomocy społecznej stanowią w tym przypadku kompletną, wyczerpującą regulację prawną, a przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. nie pozwalają na pomniejszenie dochodu ustalanego dla celów zasiłku stałego o kwotę dodatku mieszkaniowego.

Stanowisko Sądu I instancji należało uznać za prawidłowe.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych, co oznacza, że w pierwszej kolejności wymagane było rozważenie zasadności zarzutów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy i brak dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.".

Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając niniejszą skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku stałego przyznanego skarżącej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 682/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się zatem, że treść art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu, choć powinien ze względu na oczywistość i wagę tych naruszeń (zob. wyroki NSA: z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 935/15; z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 446/16; z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). Przy tym, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3068/15 - "Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. [...] Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów tej skargi, uściślać ich, ani w inny sposób korygować".

W petitum skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie powiązano jednak naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z żadnym przepisem, którego naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu. Dopiero analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że autorka skargi kasacyjnej wiąże naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 106 ust. 5 u.p.s. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji jego naruszenia, które to naruszenie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – polega na przyjęciu, że zmiana wysokości świadczenia z pomocy społecznej z mocą wsteczną jest dopuszczalna.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w istocie nie wynika, że Sąd I instancji odniósł się wprost do zagadnienia skuteczności temporalnej decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Tym niemniej dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wykazać, że zaniechanie przez Sąd I instancji w okolicznościach danej sprawy wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 431/16; z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1674/13; z 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2141/12; z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12; z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/09). Takiego wpływu zaś w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można było stwierdzić.

W celu wykazania braku istotnego wpływu na wynik sprawy konieczne jest odniesienie się do wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., które to zagadnienie w niniejszej skardze kasacyjnej zostało także objęte zarzutem naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s.: "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.".

Przywołany przepis zawiera regulację szczególną, w stosunku do przewidzianej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu i instancji decyzji), powoływanej dalej jako "K.p.a.", możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 K.p.a. charakteryzuje się zwykle określonymi cechami, które można odnieść tylko do art. 106 ust. 5 u.p.s., a mianowicie: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgody, decyzja podlegającą weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie wykonywana przez stronę. Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy jest to niekorzystne. W regulacji art. 106 ust. 5 u.p.s. mieszczą się przypadki obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Wśród przesłanek obligatoryjnych wymieniono: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobranie nienależnego świadczenia. Przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 u.p.s., do których można m.in. zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej.

Przyznać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą uchylono pierwotną decyzję przyznającą stronie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy też od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 993/13, z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3158/18, czy z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1406/19, oraz powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny). Oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej (tak w wyrokach: WSA w Gliwicach z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 967/19 i NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 410/21).

Wobec powyższego, nie można przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że organ administracyjny, ustalając w decyzji z 16 stycznia 2020 r. wysokość zasiłku stałego w zmienionej wysokości od 1 stycznia 2020 r., uczynił to nieprawidłowo, bo wstecznie, a Sąd I instancji w sposób dorozumiany nieprawidłowo zaakceptował to stanowisko. Należy zwrócić uwagę, że w cytowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 654/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną, wyraźnie podkreślił, że art. 106 ust. 5 u.p.s. reguluje różne sytuacje, a każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, z czego należy wnioskować, że to okoliczności konkretnej sprawy będą decydować o możliwości wstecznego uchylenia bądź zmiany decyzji administracyjnej. Na uwadze należy mieć też istotną okoliczność dla rozpoznawanej sprawy, a mianowicie to, że świadczenie w zmienionej wysokości jest ustalane na przyszłość.

W konsekwencji nie można było przypisać Sądowi I instancji dokonania nieprawidłowej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. W tej sytuacji zaś, brak wyjścia przez Sąd I instancji poza zarzuty skargi w tym zakresie, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny, natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s. należało uznać za niezasadny.

Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Przy czym w odniesieniu do sposobu sformułowania tego zarzutu należy poczynić uwagę, że w petitum skargi kasacyjnej zarzut ten został zdublowany. Z tego powodu w niniejszym uzasadnieniu, w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, zarzut ten został przedstawiony jako jeden.

Odnosząc się zaś do trafności tego zarzutu, którym zakwestionowano wykładnię wskazanych przepisów co do prawidłowości zaliczenia dodatku mieszkaniowego do dochodu uprawniającego do zasiłku stałego i determinującego jego wysokość, należy wskazać, że wykładnia przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie nie znajduje aprobaty w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do tego zagadnienia (przykładowo wyrok NSA z 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1249/08, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 791/13, wyrok WSA w Kielcach z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1042/13, wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 758/10, wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 740/12). Stanowisko Sądu I instancji pozostaje zaś w zgodzie z cytowanym orzecznictwem.

Przypomnieć należy więc, że przepisy art. 8 ust. 3 u.p.s. wyraźnie definiują, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy).

Dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego nie został wymieniony w przepisach art. 8 ust. 4 u.p.s., określających dochody, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter taksatywny (zamknięty, wyczerpujący), a skoro nie ujęto w nim dodatku mieszkaniowego, to jako niewymieniony - podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w systemie pomocy publicznej, w tym pomocy społecznej, każda ustawa ustanawia własne zasady przyznawania określonego świadczenia, a w tym zawiera autonomiczne definicje i określenia na użytek stosowania konkretnego aktu prawnego. To zaś oznacza, że gdy dany akt normatywny nie odsyła przykładowo do definicji dochodu lub sposobu jego ustalania (elementów składowych dochodu) - zamieszczonych w innym normatywnym akcie prawnym, to tym samym zachodzi brak podstaw prawnych do stosowania tych innych uregulowań.

Trafnie wobec tego uznał Sąd I instancji, że nie można podzielić argumentacji skarżącej, że skoro w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 postanowiono, że do dochodu nie wlicza się między innymi dodatku mieszkaniowego, to ten przepis znajduje zastosowanie na gruncie ustawy o pomocy społecznej w zakresie zasiłku stałego. Jest wręcz przeciwnie – ustawa o pomocy społecznej nie odwołuje się w tym względzie do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wobec czego przepis art. 3 ust. 3 u.d.m. nie ma w ogóle zastosowania przy ustalaniu dochodu dla potrzeb wysokości zasiłku stałego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią kompletną regulację prawną, tym samym cytowane wyżej przepisy art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. nie pozwalają na pomniejszenie dochodu ustalanego dla celów zasiłku stałego o kwotę dodatku mieszkaniowego.

Powtórzyć przyjdzie więc za Sądem I instancji, że nie ma podstaw prawnych, by pomijać przy określaniu dochodu (mającego wpływ na wysokość zasiłku stałego po myśli art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.) kwotę otrzymywanego na mocy odrębnej decyzji dodatku mieszkaniowego. Z tego powodu dodatek mieszkaniowy otrzymywany przez skarżącą stanowi jej dochód, który należy uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.