Postanowienie z dnia 2020-11-20 sygn. I OW 140/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. J. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o świadczenie pieniężnego na dożywianie postanawia: wskazać Wójta Gminy L. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z [...] maja 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Wójtem Gminy L. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. J. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o świadczenie pieniężne na dożywianie.

W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy K. stwierdził m.in., że J. J. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ("GOPS") w L. z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego na kwiecień i maj 2020 r. oraz o świadczenie pieniężne na dożywianie w okresie od kwietnia do czerwca 2020 r. z powodu bezdomności i bezrobocia. GOPS w L. przekazał sprawę do załatwienia przez GOPS w K., uznając się za niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku. GOPS w L. powołał się m.in. na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

W ocenie organu nie zachodzą podstawy do przekazania mu ww. wniosku o pomoc. Wnioskodawca jest osobą bezdomną, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały – art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Ustawodawca w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej. Jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wymienione wprost w ustawie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie wnioskodawca korzysta ze wsparcia udzielanego osobom bezdomnym w postaci zamieszkiwania w Stowarzyszeniu Integracyjnym [...] ("SIW") [...] w C. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni, czy w innych miejscach do tego przeznaczonych, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. W takiej sytuacji uznać należy, że lokal, w którym przebywa wnioskodawca, nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż z założenia przeznaczony jest on do krótkotrwałego pobytu osób. W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Wnioskodawca przebywa czasowo w schronisku Stowarzyszenia Integracyjnego [...] w C. z zameldowaniem czasowym. Od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2018 r. przebywał w Zakładzie Karnym w R. Po odbyciu kary przybył do SIW [...] w C. Wymagał wsparcia, miał trudności w integracji ze środowiskiem i problemy z nadużywaniem alkoholu. W 2018 r. był skierowany do uczestnictwa w zajęciach Centrum Integracji Społecznej ("CIS") w C., za uczestnictwo otrzymywał świadczenie integracyjne. Od [...] stycznia 2020 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, głównie po to aby uzyskać świadczenia zdrowotne. Nie mógł samodzielnie funkcjonować i przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji, wymagał dalszego wsparcia i pomocy w przystosowaniu do funkcjonowania w społeczeństwie, więc [...] kwietnia 2020 r. ponownie został skierowany do uczestnictwa w zajęciach CIS w C.

Obecnie wnioskodawca realizuje program wychodzenia z bezdomności. Umowa w sprawie realizacji indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności została zawarta między nim a kierownikiem GOPS od [...] maja 2020 r. do [...] maja 2021 r. Od tego dnia wnioskodawca korzysta z zajęć prowadzonych przez CIS i za uczestnictwo w zajęciach otrzymuje świadczenie integracyjne. W okresie, kiedy nie posiadał środków utrzymania, zwrócił się o ww. pomoc do GOPS w L.

Organ dodał, że Stowarzyszenie Integracyjne [...] w C., w którym przebywa wnioskodawca, od wielu lat działa na terenie Gminy K. Głównym zadaniem Stowarzyszenia jest udzielenie schronienia osobom bezdomnym. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. współpracuje z ww. Stowarzyszeniem i jest pośrednikiem pomiędzy osobami bezdomnymi przebywającymi w Stowarzyszeniu a placówkami pomocy społecznej właściwymi ze względu na ostatni stały meldunek bezdomnego. W placówce przebywa ok. 80 osób i gdyby przyjąć stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., że w postępowaniu w sprawach dla osób bezdomnych należy posługiwać się trybem art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej to tutejszy Ośrodek nie mógłby prawidłowo funkcjonować, a środki finansowe, jakie posiada, nie wystarczyłyby na pokrycie niezbędnych potrzeb stałych mieszkańców Gminy K. potrzebujących pomocy i wszystkich osób bezdomnych trafiających do SIW [...] w C. W tej sytuacji, zdaniem organu, zachodzi podstawa ustalenia właściwości, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W przypadku wnioskodawcy ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały są [...],[...] L. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 tej ustawy posługuje się instytucją pobytu stałego (art. 101 ust. 2), jednoznacznie określa, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Uzasadnia to wskazanie Wójta Gminy L. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. J.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] lipca 2020 r., Wójt Gminy L. wniósł o wskazanie Wójta Gminy K. jako organu właściwego w sprawie.

Organ stwierdził, że [...] kwietnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek J. J. z [...] kwietnia 2020 r. o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego za kwiecień i maj 2020 r. oraz świadczenia na dożywianie od kwietnia do czerwca 2020 r.

Wniosek ten został przesłany przez Stowarzyszenie Integracyjne [...] w C. wraz z przeprowadzonym tam wywiadem środowiskowym.

Organ ustalił, że wnioskodawca od wielu lat nie przebywa na terenie Gminy L. – w 2013 r. zerwał całkowicie kontakt z gminą i wymeldował się z pobytu stałego. Na podstawie otrzymanego wywiadu środowiskowego z [...] kwietnia 2020 r. ustalono, że od stycznia 2014 r. do stycznia 2018 r. przebywał w Zakładzie Karnym w R. Po opuszczeniu Zakładu Karnego nie wrócił na teren Gminy L., ale wybrał Schronisko dla Bezdomnych w C., gdzie przebywa do chwili obecnej.

Jak wskazał organ, ośrodek w L. nie został powiadomiony o tym, że wnioskodawca mieszka w Schronisku. Ponadto, dotychczas ośrodek ten nie udzielał wnioskodawcy żadnej pomocy i jego sytuacja nie była mu znana.

Organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały były [...], Gmina L. Organ dodał jednak, że zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...), właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, oraz zgodnie z ust. 4 ww. ustawy, w przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art 37-42 i art 47-50, zatem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania i udzielenia wnioskowanej pomocy społecznej w miejscu pobytu jest Wójt Gminy K. Natomiast udzieloną przez Wójta Gminy K. pomoc, zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, organ ten, tj. Wójt Gminy L., ma obowiązek zrefundować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy K. a Wójtem Gminy L., jest negatywnym sporem o właściwość, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Ponadto, organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., zwanej jako "u.p.s."), określającym właściwość miejscową organów udzielających świadczeń z zakresu pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2), a w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Miejsce zamieszkania wnioskodawcy ustala się zgodnie z art. 25 k.c., przy czym jeśli jest nim osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., to o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.

W niniejszej sprawie organy nie kwestionują faktu, że J. J. jest osobą bezdomną. Zatem można jedynie przypomnieć, że na podstawie przywołanego art. 6 pkt 8 u.p.s. za taką osobę uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Dodać jednocześnie należy, że za "lokal mieszkalny", zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) uznaje się lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu tej ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca nie mieszka w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i jest osobą niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2018 r. wnioskodawca przebywał w Zakładzie Karnym w R. Po odbyciu kary przybył do SIW [...] w C. W 2018 r. był skierowany do uczestnictwa w zajęciach CIS w C., za uczestnictwo w których otrzymywał świadczenie integracyjne. Od [...] stycznia 2020 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, głównie po to aby uzyskać świadczenia zdrowotne. Nie mógł samodzielnie funkcjonować i przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji, wymagał dalszego wsparcia i pomocy w przystosowaniu do funkcjonowania w społeczeństwie, więc [...] kwietnia 2020 r. ponownie został skierowany do uczestnictwa w zajęciach CIS w C. Wnioskodawca obecnie przebywa w schronisku SIW [...] w C.

Schroniska tego, jak wskazano wcześniej, nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy są [...],[...] L., a w chwili rozpoznania wniosku o właściwość, wnioskodawca posiada zameldowanie czasowe.

Zgodnie zatem z art. 101 ust. 2 u.p.s. za organ właściwy do rozpoznania wniosku w przedmiocie przyznania J. J. pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o świadczenie pieniężne na dożywianie należy uznać Wójta Gminy L., ponieważ z akt sprawy wynika, że w tej gminie wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zameldowania.

Wbrew stanowisku Wójta Gminy L., w niniejszej sprawie nie znalazł zastosowania art. 101 ust. 3 ww. ustawy, odnoszący się do szczególnej sytuacji, w której znalazł się wnioskodawca, a która uzasadniałaby uznanie, że w sprawie właściwy jest Wójt Gminy K., a więc organ właściwy ze względu na obecne miejsce pobytu wnioskodawcy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustawodawca za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 u.p.s.). Kierując się właśnie tą przesłanką ustawodawca w art. 101 ust. 3 przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 143/10, LEX nr 741 739). Artykuł 101 ust. 3 u.p.s. pozwala więc na ustalenie innej właściwości miejscowej organu tylko wówczas, gdy sytuacja osobista strony odbiega od powszechnie występującego w tego rodzaju sprawach niedostatku środków utrzymania lub trudnej sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie, w tym gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. ( zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OW 186/10, LEX nr 1 070 880 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 261/19, LEX nr 3 009 439).

W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. Wnioskodawca, od opuszczenia zakładu karnego, przebywa w schronisku dla bezdomnych (SIW [...] w C.), a więc w miejscu, które zgodnie z przywołanymi wcześniej przepisami, nie może zostać uznane za miejsce zamieszkania wnioskodawcy (wnioskodawca jedynie realizuje tam program wychodzenia z bezdomności) ani za jego aktualne centrum życiowe. Pobyt w schronisku potwierdza za to status wnioskodawcy jako osoby bezdomnej i wskazuje na konieczność udzielenia mu doraźnej pomocy. Skoro zatem wnioskodawca jest osobą bezdomną, jego ostatnie miejsce zameldowania to [...],[...] L., a w sprawie nie zachodzi sytuacja, wskazana w art. 101 ust. 3 u.p.s., to organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy L., zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Wójta Gminy L. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. J. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o świadczenie pieniężne na dożywianie.