Wyrok z dnia 2023-01-31 sygn. I OSK 561/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 643/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 marca 2021 r. znak: SKO.41/550/OS/2021 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 643/21 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 12 marca 2021 r. znak: SKO.41/550/OS/2021 w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zasiłek celowy w kwocie 400 zł jest kwotą odpowiednią, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do odmiennego wniosku; zaskarżony wyrok w konsekwencji pozbawia wnoszącego skargę kasacyjną możliwości zaspokojenia jego zwykłych, codziennych potrzeb żywieniowych;

2. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasiłek celowy w kwocie 400 zł jest wystarczający, jako wsparcie uzupełniające, do zaspokojenia podstawowych potrzeb żywieniowych wnoszącego skargę kasacyjną; mając na względzie zawarte w powyższych artykułach cele, jakie powinna spełniać pomoc społeczna, udzielona w sprawie pomoc jest jedynie symboliczna i absolutnie nie wspiera wnoszącego skargę kasacyjną w jego wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ani nie pozwala mu na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak również nie umożliwia przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i materialnej, w której się znajduje; udzielona w niniejszej sprawie pomoc naraża go na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a w konsekwencji naraża go na choroby i niedożywienie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, to jest:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy wnoszący skargę kasacyjną wykazał, że postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej dotknięte było licznymi wadami, w szczególności brakami i nieścisłościami w przeprowadzonym przez nie postępowaniu dowodowym, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłowe ustalenie przez nie stanu faktycznego w sprawie;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nieprzeprowadzenie dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak dokładnej analizy sytuacji życiowej i finansowej wnoszącego skargę kasacyjną, co doprowadziło do wydania niekorzystnej dla niego decyzji;

3. art. 107 K.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego, brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszelkich motywów uznania, że zasiłek celowy w kwocie 400 zł będzie wystarczający do pokrycia przez wnoszącego skargę kasacyjną kosztów związanych z zapewnieniem mu wyżywienia w miesiącu styczniu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w konsekwencji niewłaściwie ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy. Organy nie powinny nadużywać swobody, jaką daje luz decyzyjny związany z udzielaniem pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Sąd I instancji zbagatelizował sytuację życiową i finansową, w jakiej znajduje się wnoszący skargę kasacyjną. Jest on osobą starszą, schorowaną, w związku z czym nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek, chociażby dorywczej pracy, która pozwoliłaby mu na poprawienie swojej sytuacji materialnej. Dla wnoszącego skargę kasacyjną jedynym wsparciem byłby przydzielony mu zasiłek celowy na zakup wyżywienia. Kwota 100 zł, o którą został pomniejszony zasiłek, w znacznym stopniu pozwoliłaby na zakup żywości, tym bardziej że wnoszący skargę kasacyjną choruje na [...], co oznacza obowiązek rygorystycznego przestrzegania diety i generuje dodatkowe comiesięczne koszty. Inne choroby, na które cierpi, w tym choroby [...], wymagają zażywania leków i suplementów ułatwiających codzienne funkcjonowanie.

Wnoszący skargę kasacyjną spełnił przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku celowego, również pod względem kryterium dochodowego, a kwota 400 zł nawet w niewielkim stopniu nie wystarcza na pokrycie codziennych potrzeb żywieniowych. Ponadto, zasiłek celowy specjalny, jako świadczenie o charakterze szczególnym, powiązane jest z sytuacją życiową i materialną konkretnej osoby. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się tym samym z twierdzeniami organów i Sądu I instancji, że ograniczenia finansowe organu pomocy społecznej uzasadniają limitowanie przyznanej mu pomocy. W poprzednich latach udzielano mu pomocy w kwocie wyższej o 100 zł, co stanowi dużą różnicę dla wnoszącego skargę kasacyjną i naraża go na głód i niedożywienie oraz pogarszanie się jego stanu zdrowia. W tym miejscu wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że zasoby organów pomocy społecznej nigdy nie będą wystarczające do zapewnienia wszystkich potrzeb życiowych osób potrzebujących. Jednocześnie zaznaczył, że tak radykalne i nagłe zmniejszenie udzielanej mu pomocy ma znaczny i negatywny wpływ na jego codzienne funkcjonowanie. Dlatego też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ przekroczył luz decyzyjny wynikający z art. 39 ust .1 u.p.s., tym bardziej, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, przyznany zasiłek nie stanowi dla niego stałego źródła utrzymania, a jedynie pomoc w codziennym życiu.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta Lublin decyzją z 15 stycznia 2021 r. przyznał A. A. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie 200 zł na styczeń 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, a w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy uzyskał dochód w wysokości 701 zł, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 1 051,50 zł. Organ zaznaczył, że wysokość świadczenia uwarunkowana jest wysokością środków finansowych, którymi dysponuje oraz potrzebami innych świadczeniobiorców pomocy społecznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 12 marca 2021 r. znak: SKO.41/550/OS/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości w punkcie pierwszym, a w punkcie drugim przyznało skarżącemu świadczenie na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 w kwocie 400 zł na styczeń 2021 r. Organ II instancji wskazał następnie, że pomoc w stosunku do poprzednich miesięcy została znacznie obniżona, pomimo że nie zmienił się stan faktyczny, tj. sytuacja zdrowotna skarżącego nie uległa poprawie, nadal przyjmuje leki i powinien stosować odpowiednią dietę. Reasumując powyższe rozważania, Kolegium doszło do przekonania o konieczności przyznania zasiłku celowego w wysokości 400 zł.

Skargę na punkt drugi powyższej decyzji wniósł A. A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jak zaznaczył Sąd I instancji, przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 400 zł nie pokrywa w całości jego potrzeb w zakresie zakupu leków i żywności. Jednakże, udzielając w takim zakresie wsparcia, organ II instancji nie przekroczył luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie był bowiem związany ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Organ nie jest zobligowany do przyznania zasiłku celowego nawet wtedy, gdy zostały spełnione odpowiednie przesłanki.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przede wszystkim z punktu widzenia formalnego w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 77 i art. 107 K.p.a., należy podnieść, że zostały one sformułowane w sposób niedokładny. Przepisy te składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (odpowiednio: liter i paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwagi te należy odnieść również do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 39 u.p.s., w odniesieniu do którego autorka skargi kasacyjnej pominęło fakt, że składa się on z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (ust.) o zróżnicowanej treści normatywnej.

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Już tylko z tego względu bardzo ograniczony jest zakres, w jakim skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana.

Nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wyjaśnić należy, że przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. przykładowo wyroki NSA z: 14 stycznia 2022 r., III OSK 4892/21 i 9 listopada 2022 r., I OSK 100/22). Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 P.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14). Ponadto postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. art. 151 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Podobnie przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to przepisy kompetencyjne - dające sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może bowiem doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.

W ramach zarzutów kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazuje, że istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprawdza się do wytknięcia Sądowi I instancji zaakceptowania poczynionych przez organy administracyjne ustaleń stanu faktycznego, dokonanej przez nie oceny materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Tym samym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, doszło do przekroczenia luzu decyzyjnego.

Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna nie kwestionuje przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń w odniesieniu do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego, a dotyczących tego, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w lokalu komunalnym składającym się z pokoju z kuchnią, łazienką, WC. Zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z 8 listopada 2014 r. skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym – orzeczenie wydano na stałe. Leczy się w związku z przewlekłymi schorzeniami [...] a także z powodu [...] i nawracających zaburzeń [...]. Znajduje się pod stałą kontrolą poradni specjalistycznych. W tym zakresie organ oparł się na wywiadzie środowiskowym, który nie został zakwestionowany przez skarżącego. Kolejno, nie jest także sporne, że skarżący otrzymuje zasiłek stały, który w grudniu 2020 r. przysługiwał w wysokości 423 zł. Ponadto otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 267,06 zł i dodatek energetyczny w wysokości 10,94 zł. Łącznie uzyskuje dochód w wysokości 701 zł. W październiku 2020 r. uzyskał pomoc na zakup żywności w wysokości 200 zł, w listopadzie – 600 zł, natomiast w grudniu – 500 zł.

Skarga kasacyjna nie wskazuje na żadne okoliczności stanu faktycznego, które zostały pominięte przez organ ani takie, które wymagały poczynienia dodatkowych ustaleń. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, która zasadza się na twierdzeniu, że Sąd I instancji "zbagatelizował sytuację życiową i finansową, w której obecnie znajduje się skarżący. Jest on osobą starszą i bardzo schorowaną, w związku z czym nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek, chociażby dorywczej pracy, która pozwoliłaby mu na poprawienie swojej sytuacji materialnej", zmierza raczej do wykazania, że Sąd I instancji błędnie zaaprobował dokonaną przez organ administracyjny ocenę materiału dowodowego.

Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dowolnie przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozważyło zarówno bieżące potrzeby skarżącego, całokształt jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, a przede wszystkim zakres dotychczasowego wsparcia.

Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, aby uchylić (stwierdzić nieważność) decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (niestety ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji, w kontekście przyznanej skarżącemu pomocy ze środków publicznych, wziął pod uwagę jego sytuację życiową, w tym wiek, stan zdrowia i sytuację materialną. Sąd Wojewódzki przyznał też, że zasiłek celowy w kwocie 400 zł nie pokrywa w całości potrzeb skarżącego w zakresie zakupu leków i żywności. Wskazuje to, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy i ocenę materiału dowodowego pomijającą istotne dla sprawy okoliczności. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący bezzasadnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej dotknięte było licznymi wadami, w szczególności nieścisłościami w przeprowadzonym przez nie postępowaniu dowodowym, należało wręcz uznać za gołosłowny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają bowiem i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy okoliczności, że organy obu instancji ustaliły łączny miesięczny dochód skarżącego (w kwocie 701 zł) oraz nie zakwestionowały, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej.

Zasadnie Sąd I instancji uznał więc, że udzielając w takim zakresie wsparcia organ II instancji nie przekroczył luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie był bowiem związany ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Zasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ nie jest zobligowany do przyznania zasiłku celowego, nawet wtedy gdy zostały spełnione odpowiednie przesłanki.

Nie zostało więc skutecznie podważone stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne oraz zbadał i rozważył w sposób wyczerpujący przesłanki przemawiające za zajętym stanowiskiem. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 K.p.a nie był zasadny.

Takiego skutku nie mogły również przynieść zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 i art. 39 u.p.s. Autorka skargi kasacyjnej jako formę naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazała ich błędną wykładnię. Z petitum skargi kasacyjnej ani z jej uzasadnienia nie wynika jednak na czym polega błędna wykładnia wskazanych norm prawnych, nie wyjaśniono czy błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści czy znaczenia normy prawnej.

Przypomnieć należy zatem, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia każdego kwestionowanego przepisu. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanych norm prawnych oraz każdej z postaci ich naruszenia. Rozpoznawana skarga takich wywodów nie zawiera. Wyklucza to możliwość szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać intencji autora omawianego środka zaskarżenia i domniemywać w czym upatruje błędnej wykładni. Ponadto zauważenia wymaga, że skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego.

Konieczne jest też wskazanie, że z analizy skargi kasacyjnej wynika, że w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego autorka skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ocenę okoliczności stanu faktycznego. Podnosi bowiem przyjęcie przez Sąd I instancji błędnej oceny co do okoliczności wskazujących, że kwota 400 zł w ramach przyznanej skarżącemu pomocy społecznej jest kwotą odpowiednią dla zaspokojenia jego potrzeb w zakresie kosztów wyżywienia, podczas gdy, w ocenie skarżącego, jest to kwota symboliczna.

W związku z tym należy wskazać, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono. W konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że za stanowiskiem skarżącego bynajmniej nie przemawiają regulacje art. 2 ust. 1 czy art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z tym pierwszym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Norma art. 2 ust. 1 u.p.s. określa cele pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa i nie stanowi źródła samodzielnych roszczeń dla ubiegających się o pomoc. W art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazano zaś, że świadczenia z pomocy społecznej opierają się na zasadzie subsydiarności, rozumianej w ten sposób, że mają one nie tyle stanowić stałe źródło finansowania wszelkich potrzeb bytowych beneficjentów, ale wsparcie uzupełniające w takim zakresie, w jakim sam beneficjent nie jest w stanie rozwiązać problemów z zaspokojeniem tych potrzeb. Natomiast wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ powinien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym także zasadami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., dostosowując rodzaj i rozmiar świadczeń do okoliczności. Sąd I instancji ocenił, że w sprawie organ wziął pod rozwagę zasady dotyczące wymiaru świadczeń. W tej sytuacji zarzut powinien być skierowany przeciwko skonkretyzowanemu argumentowi, a postawiony w sposób tak ogólny nie poddaje się weryfikacji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.