Wyrok z dnia 2023-09-28 sygn. I OSK 1909/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1039/19 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 1039/19 oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła skarżąca informując o zmianie nazwiska. Do skargi kasacyjnej załączono decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego m. st. Warszawy z [...] czerwca 2020 r. orzekającą zmianę nazwiska K. G. na nazwisko W.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obydwu instancji nie zawierały w swoich uzasadnieniach jakiekolwiek konkretnego odniesienia do indywidualnej sytuacji skarżącej kasacyjnie, jej rzeczywistych kosztów utrzymania, faktu że skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy oraz konkretnego wyjaśnienia wysokości przyznanych jej zasiłków celowych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu "postanowieniu" zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, która to decyzja niezasadnie utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy przyznającą stronie zasiłki celowe w wysokości niezapewniającej zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych;

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 1876) poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, która to decyzja nie spełniała celów ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy przyznającej skarżącej kasacyjnie zasiłki celowe w wysokości urągającej jej godności i pozbawiającej stronę prawa do życia w warunkach odpowiadających tejże godności.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że Prezydent m. st. Warszawy przyznał skarżącej kasacyjnie zasiłki celowe na luty 2019 r.: w wysokości [...] zł - na zakup żywności, w wysokości [...] zł - na zakup środków higieny osobistej, w wysokości [...] zł - na zakup środków czystości.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje wysokość udzielonej pomocy.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Nie są skuteczne zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały.

Pomimo, sformułowania zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustalenia faktyczne w sprawie poczynione i udokumentowane w aktach sprawy nie potwierdzają ich. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje również sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki, co do wysokości kwot przyznanych jej zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, środków higieny osobistej oraz na zakup środków czystości. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że zaskarżone decyzje w zestawieniu z przedstawionym materiałem dowodowym poddają się kontroli. Analiza akt sprawy wskazuje, że w styczniu 2019 r. udzielono pomocy w formie zasiłków celowych 284 środowiskom, przy czym średnia wysokość przyznanego świadczenia wynosiła [...] zł. Zaskarżoną w badanej sprawie decyzją, skarżącej kasacyjnie pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności, detergentów i środków czystości została przyznana w łącznej kwocie [...] zł, i to niezależnie od pomocy udzielonej w tym samym miesiącu, na inne zgłoszone przez nią potrzeby. W miesiącu lutym 2019 r. skarżąca kasacyjnie otrzymała również wsparcie w postaci zasiłków celowych na: opłatę gazu, energii elektrycznej oraz czynszu w łącznej kwocie [...] zł. W sumie, skarżąca kasacyjnie w lutym 2019 r. dwoma decyzjami otrzymała wsparcie na sześć wskazanych przez nią celów, na łączną kwotę [...] zł. Rozmiar tej udzielonej skarżącej pomocy przekraczał zatem średnią miesięczną przyznawanych w tym czasie świadczeń. W styczniu 2019 r. udzielono pomocy na zakup żywności 59 rodzinom, w średniej wysokości [...] zł. Skarżąca kasacyjnie prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe otrzymała pomoc na zakup żywności w kwocie [...] zł.

W świetle powyższego, trafnie Sąd Wojewódzki ocenił, że decyzje organów poddają się kontroli i kontrolę tę przeprowadził w sposób prawidłowy. Zaakcentować trzeba, że nie tylko przepisy k.p.a., ale również przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (wyrok NSA z 4 marca 2022 r., I OSK 1156/21).

Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - u.p.s.

Na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Autor skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego upatruje w oddaleniu skargi na decyzję Kolegium przyznającą skarżącej kasacyjnie zasiłki celowe w "wysokości urągającej jej godności i pozbawiającej stronę prawa do życia w warunkach odpowiadających tejże godności".

Skarga kasacyjnie koncentrując się na literalnym brzmieniu art. 3 ust. 1 u.p.s. całkowicie jednak pomija, że na podstawie art. 3 ust. 3 u.p.s. ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie zasiłek celowy "może być przyznany", co oznacza że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, a zatem nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie implikuje po stronie organu obowiązku jego przyznania. Zaakcentować trzeba również, że zasiłek celowy nie może być utożsamiany ze źródłem utrzymania. Istotą zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. jest "pokrycie części lub całości kosztów " konkretnej potrzeby bytowej, na co wskazuje brzmienie przepisu art. 39 ust. 2 u.p.s. Ten cel w rozpatrywanym przypadku niewątpliwie został zrealizowany.

Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. I OSK 352/22). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może natomiast sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - (zob. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.