Wyrok z dnia 2024-04-12 sygn. I OSK 911/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 784/22 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO.4110.1390.2022 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. II SA/Sz 784/22, oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 8 lipca 2022 r. nr SKO.4110.1390.2022 w przedmiocie zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.; dalej "u.p.s."), polegającą na uznaniu, że uszkodzenie dachu fermy drobiu nie stanowi podstawy do przyznania zasiłku celowego,

- naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 ust. 1, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do naruszenia obowiązku organu w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, którego skutkiem było przekroczenie zasady swobodnej oceny, co skutkowało błędnym zastosowaniem normy prawa materialnego w zakresie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) rozpoznanie skargi;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Dalej należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjne została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu w badanej sprawie ogniskuje się wokół wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, dlatego zasadnym jest odniesienie się najpierw do zarzutów prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Wskazany, jako naruszony art. 39 ust. 1 u.p.s., stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (tak też: I. Sierpowska, Komentarz do art. 39, (w:) I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2023). Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Innymi słowy, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Przy czym zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Podkreślić także należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18 – przywołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zaspokojone. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2502/18).

Decyzje organu oparte na przepisie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zasadniczo oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

W orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęski żywiołowej. Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. "ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową czy też ekologiczną. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb, uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków, liczbę osób wymagających pomocy. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy należy zwrócić uwagę, że ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Jednocześnie jednak wskazano, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i zamieszkuje w Szczecinku. Posiada grunty rolne o pow. 0,7025 ha przeliczeniowego położone w miejscowości M., na których usytuowane są budynki, niedziałającej od 9 lat fermy drobiu. Łączny dochód skarżącego miesięcznie wynosi [...] zł., otrzymuje tez dodatek mieszkaniowy. Ustalono także, że zniszczony budynek w miejscowości M. nie zaspokaja niezbędnych - w rozumieniu art. 40 u.p.s. - potrzeb bytowych (mieszkaniowych) skarżącego, gdyż nie prowadzi w nim działalności gospodarczej stanowiącej jego źródło utrzymania.

Stanowisko Sądu I instancji uwzględnia takie zasady pomocy społecznej, jak jej subsydiarność czy limitowanie możliwościami pomocy społecznej. Konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wymaga, aby wszystkie osoby znajdujące się w podobnej sytuacji (w tym przypadku: wymagające pomocy w celu przezwyciężenia trudności) były traktowane i wspierane w podobny sposób, co uzasadnia proporcjonalne rozdzielanie środków pomocy społecznej. Okoliczność, że skarżący ma inne zdanie niż stanowisko zajęte przez Sąd I instancji stanowi jedynie polemikę z tym sądem i nie mogła stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę Sądu I instancji, że naprawa budynku gospodarczego, uszkodzonego w wyniku wichury, nie stanowi w okolicznościach tej sprawy niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Dlatego zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. należało uznać za bezzasadny.

Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Tak więc skarżący ma zabezpieczoną podstawową potrzebę bytową w dotychczasowym domu mieszkalnym na takim samym poziomie jak przed nawałnicą, która zniszczyła dach jego budynku gospodarczego. Powyższe ustalenia znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zgodnym z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i ocenionym w granicach art. 80 k.p.a

Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd I instancji nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.