Wyrok z dnia 2022-09-22 sygn. I OSK 357/21

Dnia 22 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 165/20 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., II SA/Sz 165/20 oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł I. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że obecnie w sytuacji pandemii Coronawirusa znalezienie pracy jest elementem wyłącznie zależnym od skarżącego, gdy tymczasem jest to niemożliwe z przyczyn od niego niezależnych;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 pkt 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przez niezastosowanie przesłanki pozytywnej przysługiwania zasiłku okresowego w postaci stwierdzonego u skarżącego alkoholizmu;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.p.s. "przez niewłaściwe zastosowanie sformułowanie" w treści sentencji decyzji organu I instancji, które to sformułowanie zostało następnie powielone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny, co z kolei doprowadziło do naruszenia zasady praworządności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący w dnia [...] listopada 2019 r. wystąpił o przyznanie zasiłku okresowego. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. W odwołaniu skarżący podniósł, że spełnia warunki do przyznania zasiłku okresowego i organ nie mógł odmówić jego przyznania, li tylko z powodu alkoholizmu skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, iż skarżący co prawda spełnia warunki przyznania wnioskowanego zasiłku, jednakże nie wykonywał zawartego kontraktu socjalnego, wobec którego, decyzją z dnia [...] marca 2019 r., orzeczono o zaprzestaniu przez skarżącego indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego ze względu na nieusprawiedliwioną nieobecność skarżącego w dniach od [...] do [...] marca 2019 r. i brak możliwości wyjaśnienia przyczyn nieobecności z powodu braku kontaktu ze skarżącym. Organ odwoławczy stwierdził także, że skarżący od dnia [...] czerwca 2019 r. jest osobą nieaktywną zawodowo, został wykreślony w rejestru osób bezrobotnych z powodu niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Skarżący nadużywa alkoholu, od wielu lat jest bierny zawodowo. Finansowo pomaga mu matka, która opłaca rachunki i kupuje żywność. Skarżący uczynił sobie z pomocy społecznej stałe źródło dochodu i nie podejmuje żadnych działań, które taki stan rzeczy mogłyby zmienić.

Powyższe uwagi, ale także wyraźne wskazanie podstawy prawnej podjętych w sprawie rozstrzygnięć, nie mogą budzić wątpliwości co do tego, że odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku okresowego nastąpiła z uwagi na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s. Przepisy te, znajdując się wśród uregulowań tyczących zasad i celów pomocy społecznej, statuują podstawę prawną odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania, zaprzestania i zmodyfikowania, w sytuacji wystąpienia negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. reguluje konsekwencje braku współdziałania z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, ale także, obok braku współdziałania, wymienia konkretne rodzaje postaw i zachowań, które mogą prowadzić do odmowy udzielenia pomocy, jej ograniczenia, wstrzymania lub zaprzestania. Są to w szczególności: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego przez osobę uzależnioną, a także różne formy bierności zawodowej, takie jak: nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja. Wszystkie te zachowania mogą być postrzegane jako kwalifikowane formy braku współdziałania z instytucją pomocową (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., I OSK 95/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. pozostaje korelatem, uregulowanej w art. 2 ust. 1 u.p.s., zasady pomocniczości, która pomoc społeczną postrzega jako antidotum wyłącznie w takich sytuacjach życiowych, z którymi osoba lub rodzina nie mogą poradzić sobie we własnym zakresie, a pomoc ta – bez względu na jej rodzaj –ma co do zasady charakter jedynie przejściowy, czasowy i zakłada wykształcenie odpowiednich podstaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności, życiowego usamodzielnienia oraz integracji ze środowiskiem (art. 3 u.p.s.) (vide: wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1580/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla efektywnego urzeczywistnienia powyższych celów i zadań pomocy społecznej w art. 4 u.p.s. przewidziany został obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencje niewłaściwego wykonywania tegoż obowiązku przewiduje natomiast art. 11 ust. 2 u.p.s.

Powyższe uwagi wydają się konieczne wobec zaniechania przywołania wśród przepisów uznawanych w kasacji za naruszone, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4 oraz art. 11 ust. 2 u.p.s., które – jak wskazał Sąd I instancji – stanowiły podstawą prawną odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Konstatacja ta ma doniosłe znaczenie dla oceny zasadności wniesionej kasacji, bowiem prowadzi do wniosku, iż kształt kasacji nie pozwala na ocenę, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prawidłowości zastosowania powyższych uregulowań prawnych, a w szczególności art. 11 ust. 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była już mowa powyżej, zasadniczo rozpoznaje sprawę w granicach kasacji i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które uważa za naruszone zaskarżonym wyrokiem i wskazanie na czym owo naruszenie prawa polega, w granicach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z okoliczności sprawy wynika w sposób wyraźny, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stanowi bowiem, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego; osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w motywach zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, iż skarżący znalazł się w sytuacji opisanej w powyższym przepisie, wypełniając przesłankę podmiotową, a nie uzyskując dochodu nie przekroczył kryterium dochodowego. Jakkolwiek, nie budzi wątpliwości, iż zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił przesłanki konieczne do jego przyznania, to jednak odmowa jego przyznania jest uzasadniona, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021 uwagi do art. 38 i przywołane tam orzecznictwo).

Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 u.p.s. "poprzez niewłaściwe zastosowanie sformułowanie w treści sentencji decyzji organu I instancji (...)". Ocena wypełnienia przesłanek tegoż przepisu nie decydowała o treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a dodatkowo z okoliczności wynika, iż przesłanki te zostały przez skarżącego wypełnione. Wpływu na wypełnienie przesłanki podmiotowej nie miał natomiast stwierdzony u skarżącego alkoholizm. Przesłanki tej nie można bowiem uznać za "jeszcze bardziej wypełnioną" przez to, że skarżący cierpi na chorobę alkoholową. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż zaskarżonym wyrokiem naruszone zostały przepisy art. 38 ust. 1 u.p.s. przez niewłaściwe sformułowanie treści decyzji oraz art. 7 pkt 13 u.p.s. przez nieuwzględnienie stwierdzonego u skarżącego alkoholizmu.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Analiza motywów zaskarżonego wyroku, ale także motywów zaskarżonej decyzji, nie prowadzi do odnalezienia stanowiska, które wskazywałoby na konieczność podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub uzależniało od tego faktu przyznanie wnioskowanego świadczenia. Stąd też ewentualne trudności w podjęciu przez skarżącego zatrudnienia, w szczególności wywołane pandemią Covid-19, pozostawały irrelewantne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym pamiętać, iż zasiłek okresowy przysługuje m.in. z powodu bezrobocia i przesłankę tę skarżący wypełnił.

Z kolei przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., statuując podstawy skargi kasacyjnej, nie jest stosowany w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie mógł zatem zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.