Wyrok z dnia 2019-01-31 sygn. II SA/Po 1062/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2013 r., [...] w przedmiocie uznania odwołującego się za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r., [...] Prezydent poinformował A. G., że podejmie wobec niego działania w oparciu o ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., obecnie Dz. U. 2018 r., poz. 554 ze zm. – dalej "u.p.o.u.a.") obejmujące przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i odebranie oświadczenia o stanie majątkowym, zobowiązanie do zarejestrowania się dłużnika jako bezrobotnego oraz zwrócenie się z wnioskiem do Powiatowego Urzędu Pracy w P. o podjęcie działań zmierzających do aktywizacji zawodowej dłużnika (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r., [...] Prezydent wezwał A. G. do stawienia się w siedzibie [...] Centrum Świadczeń w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego (k. 8 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Z akt wynika, że A. G. powyższe wezwanie odebrał, jednakże na nie nie zareagował (zob. k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie dnia 7 czerwca 2013 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 3 ust. 6 u.p.o.u.a., wystąpił do komornika sądowego o udzielenie informacji, czy dłużnik alimentacyjny w okresie ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 3 lipca 2013 r., [...] (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) [...] Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w P. poinformował, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z wniosku wierzyciela I. G. przeciwko dłużnikowi A. G. nie dokonano we wskazanym okresie żadnych wpłat na poczet zadłużenia (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 11 lipca 2013 r., [...] Prezydent wystosował do A. G. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 5 ust. 3 oraz 3a u.p.o.u.a., uznał A. G. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako powód rozstrzygnięcia wskazał, że nie stawił się on na wezwanie do przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Następnie organ powołał się na art. 5 ust. 3 u.p.o.u.a. zaznaczając, że w takiej sytuacji wszczyna się postępowanie o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z kolei art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. stanowi, że opisanej decyzji nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z uzyskanego przez organ zaświadczenia od komornika sądowego wynika, że A. G. nie dokonał w powyższym okresie żadnych wpłat. To wszystko, zdaniem Prezydenta, uzasadniło wydane rozstrzygnięcie.

Odwołanie od decyzji złożył A. G.. Wskazał, że wystąpił do Sądu Rodzinnego [...] z powództwem "o umorzenie obowiązku alimentacyjnego" wobec Ł. G. i P. G. ze skutkiem prawnym na 1 stycznia 2010 r. Wyjaśnił, że jego synowie są pełnoletni i od lat nie uczą się ani nie pracują. Co więcej, z Ł. G. A. G. zawarł ugodę, na mocy której ten pierwszy zrzekł się alimentów od 2010 r.

Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. Kolegium zwróciło się do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w P. o informację, czy wierzytelność z tytułu alimentów dochodzona na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w P. z 7 grudnia 1998 r., I C [...] wygasła w związku z ustaleniem nieistnienia obowiązku alimentacyjnego i nie podlega egzekucji oraz – w razie jeżeli egzekucja jest prowadzona – czy przez okres ostatnich 6 miesięcy zostały wyegzekwowane kwoty tytułem obowiązku alimentacyjnego, w jakiej wysokości (k. 11 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r., KMP [...] [...] Sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w P. wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. na wniosek wierzycieli Ł. G. oraz P. G. umorzył postępowanie egzekucyjne. Wierzyciele we wniosku wskazali, że obowiązek alimentacyjny względem Ł. G. wygasł 26 lipca 2010 r., a wobec P. G. – 26 października 2011 r. [...] zaznaczył, że obecnie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest wyłącznie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego oraz [...] Centrum Świadczeń, a dłużnik na poczet zaległości nie dokonuje żadnych wpłat (k. 15 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Decyzją z dnia 28 września 2018 r., [...] Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "K.p.a."), utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Wskazało, że skarżący wedle stanu aktualnego na dzień orzekania nadal posiada zaległości z tytułu zadłużenia alimentacyjnego wobec likwidatora funduszu alimentacyjnego oraz [...] Centrum Świadczeń. Zadłużenie to wynika ze świadczeń przyznanych dzieciom ze środków publicznych, które zastępowały środki utrzymania należne od zobowiązanego (k. 18-21 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W skardze A. G. podkreślił, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego skorzystał z usługi pełnomocnika, którego rolą było wnioskowanie do sądu o umorzenie obowiązku alimentacyjnego wobec synów P. G. i Ł. G. – wówczas pełnoletnich, nie uczących się i nie podejmujących pracy. Zdaniem skarżącego sprawa ta na skutek zaniedbań pełnomocnika nie była prowadzona rzetelnie. Dodał, że jego synowie współcześnie wystąpili umorzenie postępowanie egzekucyjnego w sprawie KMP [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy zaistniały istotne wątpliwości, co do tego, czy zaistniały przesłanki do uznania A. G. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Na podstawie dokumentów zebranych w toku czynności wyjaśniających można wstępnie przyjąć (na wątpliwości co do stanu faktycznego w tym względzie Sąd zwróci uwagę w końcowej części uzasadnienia), że źródłem zobowiązania alimentacyjnego ciążącego na A. G. był wyrok Sadu Okręgowego w P. z dnia 7 grudnia 1998 r., I C [...] dotyczący świadczeń przyznanych w wysokości [...] zł miesięcznie na rzecz jego synów P. G. oraz Ł. G. (zob. k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z informacji nadesłanych przez komornika sądowego wynika, że egzekucja wobec wymienionych wierzycieli została umorzona postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. na ich wniosek i wobec ich deklaracji o wygaśnięciu obowiązku alimentacyjnego w 2010 r. Komornik wskazał też, że postępowanie egzekucyjne toczy się na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego oraz [...] Centrum Świadczeń (k. 15 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Odnosząc się do powyższego na wstępie uwypuklić należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów została ustanowiona przede wszystkim w celu wsparcia właśnie tych osób, które zostały wskazane w jej tytule. Ustawa koncentruje się na dwóch zasadniczych celach:

- zwiększaniu odpowiedzialności dłużników alimentacyjnych i ich aktywizacji oraz

- stworzenia systemu świadczeń wypłacanych uprawnionym w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów (świadczeń z funduszu alimentacyjnego).

W ramach regulacji dotyczących zwiększania odpowiedzialności dłużników alimentacyjnych i ich aktywizacji wprowadzono nie tylko instrumenty motywacyjne (aktywizacja na rynku pracy – zob. art. 5 ust. 1 i 2 u.p.o.u.a.) i kontrolne (art. 4 u.p.o.u.a.), ale także swoiste, a zarazem dotkliwe sankcje. Te ostatnie realizuje się w formie uznania dłużnika alimentacyjnego za "uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych" (art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a.), co pociąga za sobą automatyczne uruchomienie konsekwencji karnych oraz w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami (art. 5 ust. 3b u.p.o.u.a.).

Zgodnie z art. 2 pkt 3 u.p.o.u.a. ilekroć mowa o dłużniku alimentacyjnym oznacza to osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Z kolei "bezskuteczna egzekucja" to zasadniczo taka egzekucja, w której wyniku w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a.).

Na tle zebranej dokumentacji jest bezspornym, że A. G. stał się dłużnikiem alimentacyjnym, gdyż nie regulował zobowiązań alimentacyjnych na synów na podstawie tytułu wykonawczego, a egzekucja niegdyś stała się bezskuteczna i to do tego stopnia, że zaktualizowało to po stronie uprawnionych osób prawo do ustalenia na ich rzecz świadczeń z funduszu alimentacyjnego (przynajmniej na P. G. – zob. k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Sąd ma świadomość, że prima facie lektura u.p.o.u.a. prowadzić może do wniosku, iż każdy dłużnik alimentacyjny nie realizujący swych zobowiązań bezpośrednio lub pośrednio związanych z długiem alimentacyjnym musi liczyć się z zastosowaniem wobec niego instrumentów motywacyjnych, kontrolnych, a także dotkliwych sankcji. Takie bezrefleksyjne wnioskowanie byłoby jednak nieprawidłowe.

Zauważyć należy, że zasadniczo o podjęcie "działań wobec dłużnika alimentacyjnego" występuje "osoba uprawniona", a więc "osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna" (zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 11, a także art. 3 ust. 5 pkt 1 u.p.o.u.a.). Co prawda, organ właściwy wierzyciela może także wnioskować o podjęcie takich działań niejako w zastępstwie osoby uprawnionej (w sytuacji przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego bądź umieszczenia jej w pieczy zastępczej – zob. art. 3 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.o.u.a.), co jednak nie zmienia faktu, że tzw. "działania wobec dłużnika alimentacyjnego" mają przede wszystkim na celu przywracanie oczekiwanego stanu rzeczy w sytuacji, gdy dochodzi do "niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej" (por. art. 4 ust. 1 u.p.o.u.a.).

W ocenie Sądu przedstawione wyżej regulacje nakierowane są przede wszystkim na motywowanie dłużników alimentacyjnych do bieżącego utrzymywania osób uprawnionych, a więc tych osób, dla dobra których u.p.o.u.a. została uchwalona.

Powyższy cel został w sposób najbardziej czytelny ujawniony w przepisach dotyczących uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Jak wskazano, nabycie takiego niepożądanego statusu – o czym rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej – skutkuje bardzo dotkliwymi sankcjami dla dłużnika w sferze karnej, a także w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. Ustawodawca, mając świadomość restrykcyjności ustawy, wprowadził do niej przesłankę negatywną uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Otóż zgodnie z art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. "decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów".

W ocenie Sądu treść art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. ujawnia istotę instytucji "uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych". Wskazuje on, że dłużników, których dotyczy ustawa, dzieli się na:

- "zwykłych" dłużników alimentacyjnych, czyli takich, wobec których egzekucja jest bezskuteczna w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a. oraz

- "dłużników uchylających się od zobowiązań alimentacyjnych", czyli takich, którzy nie regulują ustalanych na bieżąco zobowiązań alimentacyjnych (z ostatnich 6 miesięcy) nawet do kwoty 50 % ustalanego zadłużenia.

Wprowadzenie drugiej z wymienionych kategorii dłużników i objęcie ich dotkliwymi sankcjami służyło ochronie szczególnej wartości jaką jest ochrona dobra uprawnionych do alimentów (dzieci). Celem ustawodawcy było niewątpliwie wpłynięcie na dłużników, zwłaszcza uporczywie uchylających się od swych obowiązków, i przymuszenie ich do bieżącego, względnie regularnego wywiązywania się z bieżących zobowiązań.

Ustalone wyżej znaczenie art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. potwierdza uzasadnienie projektu do nowelizacji u.p.o.u.a. wprowadzającej ten przepis (druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 3897), która następnie została uchwalona dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Zgodnie z tym uzasadnieniem art. 5 ust. 3a u.p.o.u.a. miał na celu "wprowadzenie definicji powyższego pojęcia ["uznania dłużnika za uchylającego się od alimentacji" – uw. Sądu] oraz szczegółowego katalogu sytuacji, w których decyzja taka mogłaby być wydana. Za uchylanie się przez dłużnika od alimentacji będzie należało uznać niezaspokajanie miesięcznie wierzytelności z tytułu alimentów (bieżących lub zaległych) w wysokości odpowiadającej minimum 30 % kwoty zasądzonych miesięcznie alimentów przez okres minimum 6 miesięcy".

W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, że dłużnik alimentacyjny "uchylający się od zobowiązań alimentacyjnych", to osoba o statusie najdalej kwalifikowanym, to jest nie tyle generalnie zalegająca ze świadczeniami alimentacyjnymi, ale nawet nie podejmowania starań i nie łożąca na osoby uprawnione nawet części (50 %) bieżąco ustalanych kwot.

Powyższe wyjaśnienia mają istotne znaczenie, gdy chodzi o stosowanie art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a. w nieszablonowych okolicznościach niniejszej sprawy.

Jak już wskazano, Sąd zasadniczo nie przeczy, że A. G. jest osobą zobowiązaną z tytułu zaległych świadczeń mających swe pierwotne źródło w wyroku zasądzającym alimenty na rzecz jego synów (to jest także tych świadczeń, które zastępczo zostały wypłacone przez Fundusz Alimentacyjny oraz P. Centrum Świadczeń).

Zdaniem Sądu skarżący nie może być jednak w związku z istnieniem tych zaległych zobowiązań uznany za "uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych". Podkreślić bowiem należy, że wedle informacji od komornika sądowego już wiele lat temu wygasł obowiązek alimentacyjny określony wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z 7 grudnia 1998 r., I C [...] wobec P. G. i Ł. G. (miał on wygasnąć w 2010 r.). Z informacji komornika wynika także, że nie istnieją "bieżąco ustalane alimenty", a w każdym razie nie toczy się w odniesieniu do nich egzekucja, o której można twierdzić, że jest bezskuteczna. Skoro tak, to nie można przyjmować, że A. G. jest osobą, która nie łoży na osoby uprawnione nawet części (50 %) bieżąco ustalanych kwot, jako że takie kwoty nie są już bieżąco ustalane. Innymi słowy, nie ma najprawdopodobniej bieżących zobowiązań alimentacyjnych względem osób uprawnionych, realizacji których należałoby oczekiwać w pierwszej kolejności od dłużnika pod rygorem dotkliwych sankcji z art. 5 ust. 3a i 3b u.p.o.u.a.

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą, na której ciążą najpewniej tylko zaległe zobowiązania z tytułu kwot wypłaconych zastępczo przez Państwo w latach poprzednich i które to kwoty mogą być od niego ściągane w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd zaznacza, że istnienie zaległości po stronie A. G., i to najpewniej tylko wobec podmiotów publicznoprawnych, nie upoważnia jednak organów do uznania go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Skarżący nie zalicza się bowiem do grupy najbardziej niepożądanych przez ustawodawcę dłużników, którzy uporczywie uchylają się od bieżącego utrzymywania dzieci, to jest od wpłacania co najmniej 50 % "bieżąco ustalanych alimentów" przez okres ostatnich 6 miesięcy. Z akt nie wynika, aby wobec A. G. w ogóle powstawały jakieś bieżące zobowiązania alimentacyjne.

Niezależnie Sąd nadmienia, że pomimo powyższej oceny prawnej nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego (zob. art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), gdyż zebrany materiał dowodowy nie pozwala precyzyjnie i w sposób pewny określić, jakie obowiązki alimentacyjne ciążą na A. G.. Sąd odnotował oczywiście, że w piśmie komornika sądowego z dnia 23 sierpnia 2018 r. wskazuje się na wygaśnięcie obowiązków alimentacyjnych skarżącego wobec synów w 2010 r. (na co mieli wskazać synowie A. G. w swych wnioskach o umorzenie egzekucji), lecz zarazem jednak w aktach znajduje się decyzja, która poddaje pod wątpliwość te ustalenia, gdyż dotyczy świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla P. G. za 2013 r. Wreszcie na karcie 11 akt znajduje się pismo wskazujące, że wobec A. G. toczy się także postępowanie z wniosku wierzyciela "I. G.".

Mając to na uwadze Prezydent powinien zweryfikować, czy na A. G. ciążyły tylko zobowiązania alimentacyjne wobec synów i czy jego obowiązki w zakresie bieżącego utrzymania dzieci rzeczywiście wygasły. Jeżeli takie ustalenie się potwierdzi, organ umorzy postępowanie o uznanie A. G. za "uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych".

Sąd podkreśla, że powyższa konkluzja nie podważa w najmniejszym stopniu obowiązku A. G. do spłaty zaległych zobowiązań wobec likwidatora funduszu alimentacyjnego oraz P. Centrum Świadczeń. Te świadczenia mogą i powinny być ściągane w drodze egzekucji. Organy nie mogą jednak "wspierać" tej egzekucji przy wykorzystaniu dotkliwej sankcji z art. 5 ust. 3 i 3a u.p.o.u.a., gdyż ta – jak wyjaśniono – służy szczególnej wartości jaką jest zagwarantowanie bieżącego, względnie regularnego utrzymania osób uprawnionych do alimentów (dzieci). W przypadku A. G. z zebranej dokumentacji zdaje się wynikać, że nie jest on już zobowiązany do bieżącego łożenia na synów. Posiada natomiast zaległy dług alimentacyjny, który może być realizowany w drodze egzekucji.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.