Wyrok z dnia 2020-09-09 sygn. I OSK 418/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 270/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. II SA/Łd 270/19, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...].

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym przyjętym do orzekania przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...], którą umorzono postępowanie wszczęte z wniosku M.K. (dalej "skarżący") o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Organ I instancji stwierdził, że postępowanie o rozłożenie na raty zaliczki alimentacyjnej nie może toczyć się przed organem właściwym dłużnika, co wynika z ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i wobec tego Wójt Gminy [...] nie może takiego wniosku rozpoznawać.

SKO podzieliło wyrażone przez organ I instancji stanowisko stwierdzając, że zaliczka alimentacyjna była wypłacana na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zm.), która obowiązywała do 30 września 2008 r. Zadłużenie jest nadal wymagalne i podlega zwrotowi w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Natomiast z przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm., dalej jako u.p.u.a.), a to z art. 41 i 42 ust. 2 i 43 ust. 1 wynika, że dotychczasowe przepisy mają zastosowanie jedynie do spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, spraw o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne i spraw w przedmiocie egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Ponieważ sprawa skarżącego nie należy do żadnej z w/w kategorii, należy zastosować ustawę nową. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 u.p.o.a. umorzenie świadczeń, odroczenie terminu płatności bądź rozłożenie na raty dotyczy jedynie przypadku dłużników alimentacyjnych posiadających zaległości z tytułu wypłat dokonanych z funduszu alimentacyjnego, a nie z zaliczki alimentacyjnej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zakwestionował uznanie organu I instancji za nieuprawnionego do zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 u.p.u.a., jako że przepis ten dotyczy organu właściwego wierzyciela, gdy tymczasem Wójt Gminy [...] jest organem właściwym wierzyciela i to jego dotyczy ten przepis. Organem właściwym dłużnika jest Wójt Gminy [...] i to on mógłby powołać się na brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargą za zasadną orzekając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." ze względu na błędną wykładnię prawa, która legła u podstaw kwestionowanych rozstrzygnięć, jak i wobec niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zakończenia postępowania.

Sąd I instancji zauważył, że stosując wyłącznie literalną wykładnię art. 30 ust. 2 u.p.o.a. można uznać, że przepis ten dotyczy tylko wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie zadłużenia z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Zauważył jednak, że w toku stosowania art. 30 ust. 2 u.p.o.a. dokonano jego wykładni prokonstytucyjnej, zgodnie z którą pojęcie "z funduszu alimentacyjnego", użyte w tym przepisie, obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu powodowałoby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie czy rozłożenie na raty powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika. Nadal taką możliwość posiadają bowiem pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Tak więc doszłoby do różnego traktowania podmiotów - dłużników alimentacyjnych - za których Państwo spełniło ich zobowiązania alimentacyjne, a więc znajdujących się w analogicznej sytuacji. Zdaniem Sądu, ich różnicowanie należałoby uznać za niepożądane prawnie.

Przedstawiając sygnatury spraw, w których dokonano takiej wykładni, Sąd I instancji wskazał dodatkowo, że skarżący nie może ponosić skutków błędów i zaniedbań prawodawcy, zwłaszcza takich, które powodują w lukę w prawie naruszającą zasady porządku konstytucyjnego.

W konsekwencji zastosowanej wykładni Sąd I instancji przyjął, że treść szeroko rozumianego pojęcia "z funduszu alimentacyjnego" obliguje organ administracji publicznej do rozważenia zastosowanie wobec skarżącego ulg wymienionych w art. 30 ust. 2 u.p.u.a.

Zdaniem Sądu błędna wykładnia art. 30 ust. 2 u.p.u.a. doprowadziła do zaniechania ustaleń faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia. W aktach postępowania brak bowiem jakichkolwiek informacji, chociażby wykazu zadłużenia na dzień złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty, wysokości wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, jak i o wysokości zadłużenia ze wskazaniem, jaka jest wysokość odsetek, jakiego okresu dotyczy wniosek o rozłożenie na raty, decyzji nakazującej skarżącemu zwrot wypłaconych kwot.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zalecił organowi rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a.) zarówno co do wysokości zadłużenia, jak i sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego.

Sąd zwrócił nadto uwagę, że SKO zweryfikowało stanowisko organu I instancji przyznając rację skarżącemu, że Wójt Gminy [...] jest organem wierzyciela, zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku, jednak nawet gdyby organ I instancji byłby niewłaściwy do rozpoznania wniosku, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. obowiązany był przekazać wniosek organowi właściwemu.

W skardze kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika wyznaczonego przez SKO, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi uchybienia przepisom prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.- "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co spowodowane było błędną wykładnią norm prawa materialnego;

b) art. 30 ust. 2 u.p.u.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

W ramach naruszenia prawa procesowego wskazano na uchybienie następującym przepisom:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. u.p.u.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, podczas gdy stanowisko organu administracji jest zgodne z wykładnią literalną wskazanego przepisu prawa materialnego (co zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) i znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

- błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy istota sprawy sprowadza się do wykładni prawa materialnego;

- błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, a ponadto w toku postępowania w sprawie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, po ustaleniu braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, organ był zobligowany do umorzenia postępowania, zaś jakiekolwiek dalsze działania (w tym polegające na ustalaniu wykazu zadłużenia na dzień złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty, wysokości wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, jak i wysokości zadłużenia ze wskazaniem jaka jest wysokość odsetek, jakiego okresu dotyczy wniosek o rozłożenie na raty) byłyby czynnościami pozornymi, prowadzącymi do przedłużenia postępowania i zwiększenia kosztów, a co więcej nieznajdującymi uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, skoro brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia obligował organ do umorzenia postępowania;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nie może stać się podstawą rozstrzygnięcia.

Uzasadniając kolejno przedstawione zarzuty organ wskazał, że do naruszenia art. 1 ustawy ustrojowej doszło poprzez dokonanie dowolnej oceny zaskarżonej decyzji, co polegało na przyjęciu błędnej wykładni norm prawa materialnego i błędnego przyjęcia, że miało miejsce naruszenie procedury administracyjnej.

Podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi miało na względzie wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kryteria stosowania różnych dyrektyw wykładni przepisów prawa. Zgodnie ze stanowiskiem tam prezentowanym kierowało się znaczeniem użytych przez ustawodawcę słów oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów, gdyż nie można a priori przyjmować, iż określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Powołując się na pogląd przedstawiony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92 stwierdzono, że Naczelny Sąd Administracyjny przyznał pierwszeństwo zasadzie wykładni językowej, traktując pozostałe zasady wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, jako subsydiarne. Nadto, przywołując uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, LEX nr 1404019 skarżący kasacyjnie organ podniósł, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też - przez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej.

Zdaniem organu, w żadnym z przepisów przejściowych u.p.u.a. nie ma mowy o sprawach o umorzenie lub rozłożenie na raty świadczeń z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych wypłacanych na podstawie obowiązujących do dnia 30 września 2008 r. przepisów u.p.u.a.

Zauważono, że pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji nie jest poglądem jednolitym, a w orzecznictwie występuje też pogląd przeciwny, który zdaniem skarżącego kasacyjnie zasługuje na uwzględnienie. Przyjmuje się bowiem, że przepis art. 30 ust. 2 u.p.u.a., pozwalający organom na umorzenie należności dłużnikowi alimentacyjnemu (w całości lub części) z powodu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej, dotyczy tylko należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej.

Skarżący kasacyjnie podniósł pominięcie przez Sąd I instancji w swoich rozważaniach zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji poglądu wywodzonego z przywołanych wyroków sądów administracyjnych. Zauważył jednak, że zgodnie z literalną wykładnią art. 30 ust. 2 u.p.u.a. stanowisko SKO byłoby słuszne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, konsekwencją błędnej interpretacji art. 30- ust. 2 u.p.o.a. było niezasadne przypisanie organowi zaniechania ustaleń faktycznych. Ustalenia te, wobec braku przepisu prawa materialnego pozwalającego na merytoryczne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaliczek alimentacyjnych, byłyby wyłącznie pozornymi czynnościami.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji zobowiązany był wykazać, że dostrzeżone uchybienia faktycznie miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tymczasem zarzuty odnoszące się do zaniechań proceduralnych organów nie mogą zostać uznane za zasadne, gdyż nawet dokonanie ustaleń faktycznych nie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia, skoro organy zastosowały prawidłową wykładnię art. 30 ust. 2 u.p.u.a., zgodnie z którą pojęcie "z funduszu alimentacyjnego" nie obejmuje należności powstałych pod rządami ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Podkreślono, że w procesie wykładni prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien mieć na uwadze spójność systemu prawa i wzajemne relacje pomiędzy jego poszczególnymi gałęziami. W niniejszej sprawie zabrakło jednak pogłębionej w tym zakresie analizy, skutkiem czego Sąd I instancji wydał wadliwe orzeczenie, co skutkuje naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku wiążą ten sąd oraz organy, których działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., - dotychczas "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. Żadna z przesłanek wymienionych w tych przepisach nie ma miejsca w sprawie. Kontrola zaskarżonego wyroku dokonana została zatem w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ skorzystał z obu podstaw kasacyjnych co zasadniczo nakazywałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pierwszej kolejności, dokonać oceny skuteczności zarzutów procesowych. Zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z przypisywanym Sądowi I instancji uchybieniem w postaci błędnej wykładni prawa materialnego stosowanego przez organy, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do tego, istotnego dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, zagadnienia. Poprawność dokonanej w postępowaniu sądowym wykładni art. 30 ust. 2 u.p.u.a. w zakresie użytego w tym przepisie sformułowania "świadczenia z funduszu alimentacyjnego" determinuje bowiem zakres działań procesowych, jakie podjąć powinny organy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją.

Sąd I instancji, zauważając rozbieżność stanowiska sądów administracyjnych powołał się na jeden z prezentowanych w orzecznictwie tych sądów pogląd i zgodnie z nim uznał za słuszne dokonać szerokiej interpretacji pojęcia "świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Umieścił bowiem w obszarze tego pojęcia także należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Tak szerokie rozumienie "świadczenia z funduszu alimentacyjnego", zdaniem Sądu I instancji, było konieczne w celu uniknięcia nierównego traktowania dłużników alimentacyjnych, za których Państwo spełniło ich zobowiązania alimentacyjne.

W istocie, jak zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, występujące w niniejszej sprawie zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

W jednym z przywołanych przez Sąd I instancji wyroku (sygn. akt I OSK 3474/15 z dnia 17 października 2017 r.) stwierdza się, że sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych podlegają regulacjom zamieszczonym w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w tym także jej art. 30 ust. 2. Brak jednak jest głębszych rozważań dotyczących wykładni tego przepisu.

Natomiast w sprawie sygn. akt I OSK 1095/11 z dnia 16 listopada 2011 r., poddając analizie kolejne uregulowania prawne, których celem było zabezpieczenie społeczne wierzycieli alimentacyjnych, uznano, że fundusz alimentacyjny funkcjonujący na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz fundusz alimentacyjny określony w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 45, poz. 200, ze zm.) nie są tożsamymi instytucjami, a art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie dotyczy należności obciążających dłużników alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy o funduszu alimentacyjnym.

W wyroku tym wzięto jednak pod uwagę, że w obu ustawach poprzedzających obecnie obowiązującą ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawodawca zamieszczał uregulowanie umożliwiające, ze względu na szczególną sytuację dłużnika alimentacyjnego, zastosowanie dobrodziejstwa umorzenia jego zadłużenia subsydiarnie spełnionego ze środków publicznych (tak stanowił art. 17 ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym, art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a także nadal obowiązujący art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na mocy którego likwidator funduszu alimentacyjnego może umorzyć, rozłożyć na raty lub odroczyć termin płatności należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych świadczeń).

Z tego tytułu przyjęto, że odkodowanie treści art. 30 ust. 2 u.p.u.a. wymaga zastosowania nie tylko wykładni językowej, gdyż przy jej wyłącznym zastosowaniu dłużnicy alimentacyjni, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych zostaliby pozbawieni możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na ich szczególną sytuację.

Stosując zatem prokonstytucyjną wykładnię, z uwzględnieniem art. 2 i 32 Konstytucji, uznano, że norma art. 30 ust. 2 u.p.u.a., pod pojęciem "z funduszu alimentacyjnego" obejmuje również należności powstałe pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych.

W dokładnie tożsamy sposób uzasadniając swoje stanowisko, dokonano interpretacji art. 30 ust. 2 u.p.u.a. w wyrokach NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 534/12 i z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2087/17.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się natomiast dominujący przeciwny pogląd (por. wyroki z dnia 27 października 2010 r., I OSK 980/10; 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 31/11; 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1426/11; z 2 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1143/12; z 15 kwietnia 2014 sygn. akt I OSK 1565/13; z 4 marca 2015 r., sygn. I OSK 2006/13; z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2365/14; z 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 526/17; z 19 września 2017 r. sygn. akt OSK 3071/15; z 6 czerwca 2018, sygn. akt I OSK 2321/18 – publ. CBOSA).

W orzeczeniach tych prezentuje się pogląd zgodnie z którym, poza wyjątkiem wskazanym w art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.u.a. (a są to należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej), umorzenie zaliczki alimentacyjnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ właściwy wierzyciela w oparciu o ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis art. 30 ust. 2 u.p.u.a. ma bowiem zastosowanie tylko do świadczeń wypłaconych na podstawie tej ustawy. Świadczy o tym kategoryczne sformułowanie wskazanego przepisu.

Odnosząc się do przyjętej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa nakazującej władzom publicznym traktować wszystkich równo, a więc według jednakowej miary – w drugiej grupie orzeczeń zauważa się, że zasada ta dotyczy podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Zasada ta gwarantuje zatem prawo do równego traktowania przez władze publiczne podmiotów charakteryzujących się taką samą cechą wspólną. Z powyższego wynika zatem, że zakaz dyskryminacji naruszony jest wówczas, gdy Państwo odmiennie traktuje osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji bez przedstawienia obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia. Tymczasem istnieją podstawy do różnicowania uprawnień osób, które znalazły się w podobnej, lecz nie identycznej sytuacji, wskutek na przykład odmiennych uregulowań prawnych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku regulacji zawartych w art. 30 ust. 1 i 2 u.p.u.a. i w poprzednio obowiązujących aktach prawnych dotyczących wierzycieli i dłużników alimentacyjnych (vide ww. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1426/11, CBOSA).

Oceniając zasadność stanowiska Sądu I instancji, a w konsekwencji orzecznictwa tam przywołanego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie swoich rozważań, że dobrodziejstwo przewidziane w art. 30 ust. 2 u.p.u.a. stanowi nadzwyczajne zwolnienie zobowiązanego z długu alimentacyjnego, co następuje kosztem uszczuplenia środków publicznych. W związku z powyższym, interpretacja tego unormowania nie może prowadzić do poszerzenia przesłanek gwarantujących przewidziane przez ustawodawcę zwolnienie z długu (czy to całkowite czy częściowe) lub przesunięcie terminu jego płatności, ani też nie może prowadzić do zmiany kręgu podmiotów uprawnionych.

Przypomnieć także trzeba, że wykładnia dokonywana w toku stosowania prawa nie jest i nie może być tworzeniem prawa, ani jego modyfikacją lecz jest ustalaniem właściwego rozumienia treści norm prawnych wyrażonych w obowiązujących przepisach, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi, przy zastosowaniu przyjętych w kulturze prawnej demokratycznego państwa prawnego reguł interpretacji. Sąd, a także organ dokonując wykładni przepisów, uwzględnia ich cel, kontekst językowy, systemowy, społeczny, aksjologiczny.

Najogólniej mówiąc istotą wykładni jest zawsze wyjaśnienie znaczenia określonego przepisu prawnego, nasuwającego z różnych względów wątpliwości w sferze stosowania prawa. Wykładnia ani nic nie dodaje, ani nic nie ujmuje z treści przepisu, a jedynie wyjaśnia jego treść i znaczenie (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 1995 r., W. 9/94, OTK w 1995 r., a także postanowienie TK z dnia 26 marca 1996 r. sygn. akt W 12/95).

Dokonując zatem interpretacji art. 30 ust. 2 u.p.u.a. nieuprawnione byłoby poszerzenie katalogu podmiotów, którym ustawodawca przyznał w tym przepisie określone przywileje. Stanowiłoby to w rzeczywistości stworzenie nowej normy prawnej.

W tym stanie rzeczy należy powrócić do kluczowej dla sprawy odpowiedzi na pytanie czy przez pojęcie "świadczenia z funduszu alimentacyjnego" ustawodawca rozumie także świadczenia wypłacone w formie zaliczki alimentacyjnej pod rządem ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 30 ust. 2 u.p.u.a. określenie charakteru zadłużenia przedstawionego przez ustawodawcę, jako pochodzącego z tytułu wypłaty wierzycielom alimentacyjnym świadczenia z "funduszu alimentacyjnego", należy rozumieć dosłownie. Przemawiają za takim punktem widzenia poniżej przedstawione argumenty.

Bezsprzecznie treść przepisu prawnego jest wyznaczona nie tylko przez jego brzmienie, lecz także przez brzmienie innych przepisów prawnych mających wpływ na rozumienie interpretowanego przepisu (wykładnia systemowa).

Dokonując zatem interpretacji art. 30 ust. 2 u.p.u.a., mając przy tym na uwadze zasadę domniemania, iż mamy do czynienia z rozsądnym ustawodawcą, nie można pominąć brzmienia art. 30 ust. 1 tej ustawy.

Ustawodawca w sposób precyzyjny (poprzez odesłanie do art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.p.u.a.) określił w art. 30 ust. 1 u.p.u.a. kategorie podmiotów, którym przy spełnieniu wskazanych tam warunków, możliwe jest umorzenie długu. W art. 30 ust. 2 u.p.u.a. określił również kategorię podmiotów, w stosunku do których przepis ten ma zastosowanie.

Jeżeli zatem w tym samym przepisie skonstruowanym z dwóch ustępów ustawodawca rozróżnia kategorie podmiotów, precyzyjnie określając w każdym z ustępów, kogo dotyczy dana norma, trudno zakładać, że nie jest to dokonane z określonym rozmysłem, a jest wynikiem błędu legislacyjnego.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela powszechnie przyjęty pogląd, zgodnie z którym w przypadku niedefiniowania określonego pojęcia w akcie normatywnym należy posługiwać się definicją zawartą w innych przepisach, które regulują daną instytucję prawną (tak wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn. I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70). Natomiast w przypadku istnienia definicji legalnej, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni. (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205, s. 309-324).

Uwzględniając powyższe należałoby rozstrzygnąć, czy świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a także zaliczka alimentacyjna mają swoje ustalone znaczenie w języku prawniczym.

Jak wynika z art. 1 ust.1.pkt 2 u.p.u.a. "ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów, zwanych dalej świadczeniami z funduszu alimentacyjnego". Natomiast w słowniczku stworzonym art. 2 pkt 7 ustawy Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zdefiniowano pojęcie "zaliczki alimentacyjnej", która oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna.

Dodatkowo można wskazać, że zgodnie z dokumentacją pochodzącą z procesu legislacyjnego (druk sejmowy 1393 kadencji V teza 14), świadczenie alimentacyjne nie miało być płacone jak dotychczas przez organy samorządu terytorialnego na poczet zasądzonych przez sąd alimentów lecz jako świadczenie odrębne, publiczno-prawne.

Jak z powyższego wynika, definiując oba rodzaje świadczeń ustawodawca dokonuje ich świadomego rozróżnienia. Nie pozwala to zatem, zgodnie z wcześniej przedstawioną regułą wykładni, na traktowanie obu świadczeń w sposób tożsamy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także uzasadnienia dla twierdzenia, by poprzez stosowanie art. 30 ust. 2 u.p.u.a. w jego wersji dosłownej mogłoby dojść do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Po pierwsze, odstępstwo od zasady równości nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa.

O znaczeniu konstytucyjnej zasady równości Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się wielokrotnie zaznaczając, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 1994 r., sygn. K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s.141–142 ). Wcześniej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w kwestii rozumienia zasady równości m.in. w sprawach U. 7/87 i K.8/91, konsekwentnie podtrzymując, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą istotną. Równość oznacza zatem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami ( orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994 r., cz. I, s.55 ). Waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania.

Po drugie, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zasada sprawiedliwości społecznej implikuje konieczność prowadzenia przez Państwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem społecznym. Zasada ta wpływa też na treść norm konstytucyjnych dotyczących praw i wolności jednostki, a zwłaszcza na rozumienie zasady równości. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34 ).

Reasumując, nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że obowiązek alimentacyjny pokrywany jest subsydiarnie w formie świadczeń o różnych prawnych konstrukcjach regulowanych odmiennymi aktami prawnymi, co powoduje, że po stronie dłużników alimentacyjnych nie zachodzi pełna relewantność nakazująca ocenę ich sytuacji w świetle wzorca konstytucyjnego jakim jest art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Natomiast kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium uzasadnionym.

W interesie Państwa i jego polityki finansowej leży takie uksztaltowanie instrumentów prawnych, by z ich pomocą możliwe było zmotywować dłużników do systematycznego pomniejszania swego zadłużenia, a jednocześnie zapobiegać uchyleniu się od ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego.

Mając na względzie przedstawioną argumentację zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 u.p.u.a. musiał zostać uznany za skuteczny.

W konsekwencji powyższego przyznać trzeba rację skarżącemu kasacyjnie organowi co do tego, że brak uzasadnienia dla zaleconego przez Sąd I instancji postępowania dowodowego, a w szczególności postępowania zmierzającego do ustalenia wykazu zadłużenia na dzień złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty, wysokości wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, jak i o wysokości zadłużenia ze wskazaniem, jaka jest wysokość odsetek, jakiego okresu dotyczy wniosek o rozłożenie na raty.

Organem właściwym do ewentualnego umorzenia zadłużenia skarżącego przy uwzględnieniu wskazanych przez Sąd I instancji przesłanek byłby organ właściwy dłużnika. Jest to odrębna sprawa, której wszczęcia nie domagał się skarżący i nadal może on podjąć próbę skorzystania z dobrodziejstwa jakie przyznaje mu art. 30 ust. 1 u.p.u.a. występując z ponownym, właściwie umotywowanym wnioskiem do właściwego organu.

Natomiast przy uznaniu organu I instancji (organu właściwego wierzyciela, co jest niesporne w sprawie) za nieuprawnionego do zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 u.p.u.a., wykluczone jest nałożenie na ten organ obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego.

Rozpatrując natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. postawiony samodzielnie wyjaśnienia wymaga, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć sytuacje, w których uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe, a nawet błędne uzasadnienie wyroku, może być naruszeniem wskazanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wtedy gdy pozbawia stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zaś przedstawiony w uzasadnieniu wywód pozwala na prześledzenie przyjętych przez Sąd I instancji założeń, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Natomiast odmienność stanowiska Sądu i skarżącego kasacyjnie nie uzasadnia twierdzenia, że uzasadnienie to zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżące kasacyjnie SKO zrzekło się rozprawy, a strona, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia. Skoro skarga ta okazała się zasadna, a istota sprawy w pełni wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Korzystając z możliwości przyznanych sądowi odwoławczemu na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na charakter przedmiotu sprawy.