Wyrok z dnia 2021-02-24 sygn. I OSK 2370/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 871/19 w sprawie ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 871/19, oddalił skargę E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 24 w zw. z art. 29 i art. 20 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.; dalej jako: "u.p.o.u.a."), zmienił decyzję ostateczną Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] i ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz G. D. i Z. D. przysługują w okresie od 26 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. w wysokości po 350 zł miesięcznie dla każdego dziecka (pkt 1 decyzji) oraz pozostawił bez zmian pozostałe ustalenia zmienianej decyzji (pkt 2 decyzji). Jednocześnie w pkt 3 decyzji orzekł, że decyzje w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego są natychmiast wykonalne. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że powodem zmiany wysokości świadczenia było złożenie przez wierzyciela u Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Radomiu nowego tytułu wykonawczego w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt III RC 841/18 zabezpieczającego alimenty na rzecz Z. i G. rodzeństwo D. do kwoty po 350,00 zł miesięcznie, począwszy od 27 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że powyższe orzeczenie uprawomocniło się w dniu 26 lipca 2019 r., a zatem ustalono, że w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 lipca 2019 r. łączna kwota świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna wynosić 514,52 zł. Natomiast w danym okresie wypłacono świadczenia na łączną kwotę 470 zł. Różnica pomiędzy świadczeniem należnym, a wypłaconym wynosi łącznie 44,52 zł i stanowi wyrównanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. przez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że zmiana wysokości alimentów nastąpiła z dniem 26 lipca 2019 r., tj. z dniem uprawomocnienia się postanowienia o zabezpieczeniu alimentów z 18 stycznia 2019 r., podczas gdy Sąd w tym rozstrzygnięciu ustalił zmianę poprzedniego obowiązku alimentacyjnego poczynając od dnia 27 grudnia 2018 r., a co więcej rozstrzygnięcie to podlegało natychmiastowej wykonalności. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2019 r. przez ustalenie, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletnich dzieci przysługują w okresie od 27 grudnia 2018 r. do 30 września 2019 r. w wysokości po 350 zł miesięcznie.

Decyzją z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Kolegium wyjaśniło, że przez pojęcie "zmiany" użyte w art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. należy rozumieć tytuł wykonawczy (wyrok prawomocny), gdyż zmiana w wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym, natomiast "dzień zmiany" należy rozumieć jako dzień, w którym możliwym było wydanie tytułu wykonawczego, czyli dzień uprawomocnienia się wyroku zmieniającego wysokość alimentów. Kolegium uznało, że Prezydent prawidłowo uwzględnił nową (podwyższoną) wysokość alimentów od dnia 26 lipca 2019 r., bowiem w tym dniu uprawomocniło się postanowienie Sądu z 18 stycznia 2019 r. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego jedynie zastępują środki, które wierzyciel alimentacyjny winien otrzymać tytułem wypłaty zasądzonych alimentów od dłużnika. Służą one wsparciu osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności ich wyegzekwowania od osób zobowiązanych. Z tego względu ich wysokość powiązana jest jedynie z kwotą bieżąco ustalonych alimentów (art. 10 ust. 1 u.p.o.u.a.), a nie zasądzonych z datą wsteczną, które to alimenty obciążają jedynie dłużnika, a nie organ wypłacający świadczenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. polegające na jego błędnej wykładni i nieuprawnionym przyjęciu, że zmiana wysokości alimentów nastąpiła z dniem 26 lipca 2019 r., tj. z dniem uprawomocnienia się postanowienia o zabezpieczeniu alimentów. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że Sąd w postanowieniu zabezpieczającym wprost ustalił, że zmiana obowiązku alimentacyjnego następuje od dnia 27 grudnia 2018 r. Jest to postanowienie natychmiast wykonalne, a zatem data jego prawomocności nie ma znaczenia dla ustalenia, od kiedy MOPS w R. powinien wyrównać brakujące kwoty alimentów. Zdaniem skarżącej, zmiana wysokości alimentów nastąpiła w grudniu 2018 r., a nie w lipcu 2019 r., jak to przyjął organ w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że pod pojęciem zmiany wysokości zasądzonych alimentów, o której mowa art. 29 u.p.o.u.a., należy rozumieć wydanie tytułu wykonawczego, obniżającego bądź podwyższającego wysokość alimentów, ponieważ zmiana w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym. W konsekwencji za sam dzień zmiany należy uznać dzień, w którym możliwe było wydanie tytułu wykonawczego. Przez tytuł wykonawczy należy z kolei rozumieć tytuł egzekucyjny – będący m.in. orzeczeniem sądu prawomocnym bądź podlegającym natychmiastowemu wykonaniu – zaopatrzony w klauzulę wykonalności (art. 776, art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Sąd I instancji stwierdził, że powyższy pogląd wynika z faktu, że celem u.p.o.u.a. jest wsparcie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji. Wskazane wsparcie realizowane jest w formie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przysługującego w wysokości bieżąco ustalanych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 u.p.o.u.a.). Jakiekolwiek zmiany wysokości alimentów, mające wpływ na prawo do tego świadczenia, muszą zatem powodować reakcję ze strony właściwych organów, które zobowiązane są do czuwania nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych w tym zakresie. Podstawą prawną do ich działania staje się wówczas art. 29 u.p.o.u.a. Istota tego przepisu polega bowiem na aktualizacji bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z racji zmian w wysokości alimentów, dokonywanych na podstawie wystawionych przez uprawnione podmioty tytułów wykonawczych.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo uznały, że w kontrolowanej sprawie nową, podwyższoną wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy uwzględnić od daty uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z 18 stycznia 2019 r. zabezpieczającego alimenty, tj. od 26 lipca 2019 r. Dniem zmiany wysokości zasądzonych alimentów jest bowiem dzień, w którym wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego staje się prawomocny (wykonalny). Organ nie był zatem uprawniony do zmiany wysokości alimentów od grudnia 2018 r., jak oczekuje tego skarżąca. Takie zdarzenie nastąpiło dopiero we wskazanej w dacie wykonalności postanowienia sądu z 18 stycznia 2019 r.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. przez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że zmiana wysokości alimentów nastąpiła z dniem 26 lipca 2019 r., tj. z dniem uprawomocnienia się postanowienia o zabezpieczeniu alimentów z 18 stycznia 2019 r., podczas gdy Sąd Rejonowy w Radomiu w tym rozstrzygnięciu ustalił zmianę poprzedniego obowiązku alimentacyjnego poczynając od dnia 27 grudnia 2018 r., a co więcej, rozstrzygnięcie to podlegało natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że data prawomocności postanowienia zabezpieczającego nie ma znaczenia w kwestii ustalenia, od kiedy MOPS w R. powinien wyrównać brakujące kwoty alimentów. Art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. wprost wskazuje, że zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Komornik poinformował organ o złożeniu nowego tytułu wykonawczego w postaci postanowienia zabezpieczającego, wydanego na podstawie art. 753 k.p.c. Postanowienie o zabezpieczeniu jest z mocy prawa natychmiast wykonalne, sąd nadaje mu klauzulę wykonalności z urzędu (art. 743 § 1 k.p.c.). Data prawomocności postanowienia zabezpieczającego nie ma zatem znaczenia dla jego wykonalności. Zmiana wysokości alimentów, zgodnie z postanowieniem sądu, nastąpiła w grudniu 2018 r., a nie w lipcu 2019 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona, organ nie zażądał również przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, zasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. Pod jego adresem, w odniesieniu do kryteriów ustalenia daty zmiany wysokości zasądzonych alimentów, w skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzut błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania, określonego mianem "nieuprawnionego przyjęcia".

Nie jest uprawniony zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. we wskazanym zakresie, stawiany pod adresem Sądu I instancji. Zarzut taki można postawić organowi odwoławczemu, który jakkolwiek w uzasadnieniu decyzji prawidłowo przyjmuje, że przez pojęcie "zmiany" należy rozumieć tytuł wykonawczy, to ogranicza zakres terminu "tytuł wykonawczy" do rozstrzygnięć prawomocnych, z naruszeniem art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c. Takiego zarzutu nie można jednak postawić Sądowi I instancji, który deklaruje, że podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym przez zmianę wysokości zasądzonych alimentów należy rozumieć wydanie tytułu wykonawczego, w konsekwencji za dzień zmiany należy uznać dzień, w którym możliwe będzie wydanie tytułu wykonawczego, zaś przez tytuł wykonawczy należy rozumieć tytuł egzekucyjny będący orzeczeniem prawomocnym bądź podlegającym natychmiastowemu wykonaniu, zaopatrzony w klauzulę wykonalności (art. 776, art. 777 § 1 k.p.c.).

Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że celem art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. jest aktualizacja bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu, osobom do tego uprawnionym. W art. 10 ust. 1 u.p.o.u.a. ustawy ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłacanego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby na rzecz wierzyciela, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie, czy też gdyby zobowiązania alimentacyjne regulował dobrowolnie. Wykładni przepisów u.p.o.u.a. należy więc dokonywać z uwzględnieniem powyższego stanowiska. Celem u.p.o.u.a. jest wsparcie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji. Wskazane wsparcie realizowane jest w formie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przysługującego w wysokości bieżąco ustalanych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 u.p.o.u.a.). Jakiekolwiek zmiany wysokości alimentów, mające wpływ na prawo do tego świadczenia, muszą zatem powodować reakcję ze strony właściwych organów, które zobowiązane są do czuwania nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych w tym zakresie. Podstawą prawną do ich działania staje się wówczas art. 29 u.p.o.u.a. Rola tego przepisu polega na aktualizacji bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z racji zmian w wysokości alimentów, dokonywanych na podstawie wystawionych przez uprawnione podmioty tytułów wykonawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że pod pojęciem zmiany wysokości zasądzonych alimentów należy rozumieć wydanie tytułu wykonawczego, obniżającego bądź podwyższającego wysokość alimentów, ponieważ zmiana w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym. W konsekwencji za sam dzień zmiany należy uznać datę, w której możliwe będzie wydanie tytułu wykonawczego, co pozwala na ukształtowanie sytuacji prawnej wierzycieli alimentacyjnych w sposób zgodny z celami u.p.o.u.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1900/14 i I OSK 1913/14 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 204/11, Gliwicach z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1015/13 oraz Olsztynie z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 532/14).

Skoro celem omawianego przepisu jest aktualizacja bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych, to nie może on mieć zastosowania w przypadku dokonania przez sąd rodzinny zmiany wysokości alimentów z mocą wsteczną. Nie jest zatem zasadne stanowisko skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do zmiany wysokości alimentów z dniem 27 grudnia 2018 r., zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego. Przepis art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. nie odwołuje się do daty określonej w wyroku sądu, ale do daty, w której nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Zgodnie z podana wyżej argumentacją, datą tą jest data, w jakiej tytuł egzekucyjny podlega wykonaniu (staje się tytułem wykonawczym). W niniejszej sprawie tytułem egzekucyjnym było postanowienie zabezpieczające z 18 stycznia 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny pismami z 30 maja 2019 r. zawiadomił MOPS w R. o wpływie tytułu wykonawczego, jakim było postanowienie SR z 18 stycznia 2019 r. Organ egzekucyjny nie miał wątpliwości co do charakteru otrzymanego od wierzycielki postanowienia i powołał się na otrzymanie tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c., tytułami egzekucyjnymi są nie tylko orzeczenia sądu prawomocne, ale również podlegające natychmiastowemu wykonaniu. Niezasadne zatem jest ograniczanie zakresu tytułu wykonawczego wyłącznie do orzeczeń prawomocnych. Jeżeli organy powzięły jakąkolwiek wątpliwość co do charakteru otrzymanego przez organ egzekucyjny tytułu (co bynajmniej nie wynika z akt postępowania), to powinny weryfikować datę nadania klauzuli wykonalności postanowienia zabezpieczającego, a nie datę jego prawomocności, zgodnie z art. 776 k.p.c. tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Zasadnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że złożone do organu egzekucyjnego postanowienie było postanowieniem zabezpieczającym w sprawie o alimenty, o jakim mowa w art. 753 k.p.c. Natychmiastowa wykonalność orzeczenia powstaje z chwilą jego wydania i zachodzi albo z mocy ustawy, albo z mocy orzeczenia sądowego. Z mocy ustawy natychmiast wykonalne są w szczególności postanowienia o udzielenie zabezpieczenia, jeśli podlegają wykonaniu w drodze egzekucji (art. 743 § 1 k.p.c.), w takim przypadku sąd, który udzielił zabezpieczenia niezwłocznie nadaje klauzulę wykonalności z urzędu.

Za zasadny wobec powyższego należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 u.p.o.u.a. Ustalenie miesiąca, od którego nastąpiła zmiana wysokości alimentów powinno mieć miejsce z uwzględnieniem charakteru tytułu egzekucyjnego (postanowienie zabezpieczające w sprawie o podwyższenie alimentów) i skutku wynikającego z art. 743 § 1 k.p.c. W niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, sprowadzenie wykonalności tytułu egzekucyjnego do kwestii jego prawomocności nie znajduje uzasadnienia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, uchylił także zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] października 2019 r. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosowanego wniosku strony skarżącej (art. 209 p.p.s.a.).