Wyrok z dnia 2021-07-09 sygn. I OSK 333/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2255/19 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2255/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją [...] sierpnia 2019 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] sierpnia 2019 r.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i 138 § 1 [pkt 1] ustawy z dnia 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z "2020 r. poz. 256" [winno być "2018 r. poz. 2096"] ze zm., dalej kpa) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczeń M.M. (dalej skarżąca) z funduszu alimentacyjnego na Z.M. i A.M., wskazując na niespełnienie kryterium dochodowego.

Organ wyjaśnił, że jeśli chodzi o okres zasiłkowy 2018/2019, to świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznaje się, jeżeli miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 725 zł, przy czym na ten okres zasiłkowy ustala się dochód rodziny w roku bazowym 2017 (art. 9 ust. 2 ustawy 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2019 r. poz. 670 [ze zm.], dalej ustawa bądź upal). Na dochód rodziny składa się 25.808,47 zł (dochód opodatkowany) + 4.712 zł (ulga podatkowa) + 4.324 zł (stypendia), co daje 34.844,47 zł i po podzieleniu na 12 miesięcy i 4 osoby w rodzinie dochód na jedną osobę przypada dochód w wysokości 725,93 zł. Na ww. dochód (na 4.324 zł) nie składa się stypendium J.M. w wysokości 1.728,00 zł, gdyż ten, w rozumieniu przepisów ustawy, nie jest już członkiem rodziny.

W skardze na decyzję z [...] sierpnia 2019 r. M.M. zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa; art. 2 pkt 5, 12 i art. 9 ust. 2 upal. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przyznano, że pełnoletni syn skarżącej - J.M., w listopadzie 2018 r. usamodzielnił się i zaczął prowadzić odrębne gospodarstwo domowe, a zatem jego dochód z 2017 r. (stypendium) winien być traktowany jako dochód dziecka w myśl art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zarzuciła, że w roku bazowym 2017 pozostawał on na jej utrzymaniu jako uczeń szkoły ponadgimnazjalnej, a zatem określony przez organ dochód rodziny winien być kwalifikowany jako dochód pięcioosobowego gospodarstwa domowego, gdyż J.M. był członkiem rodziny w roku bazowym 2017, a przestał nim być dopiero pod koniec 2018 r. Niewłaściwe obliczono dochód rodziny jak dla czteroosobowego gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 2255/19, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, że dochód rodziny skarżącej za 2017 r. został określony na 34.844,47 zł i że zgodnie z art. 9 ust. 2 upal świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Art. 9 ust. 2 upal został zmieniony przez art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2432), zmieniającej ustawę z dniem 1 lipca 2019 r. - jednak powyższa zmiana nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ona wniosku za rok 2018/2019. W sprawie jako kryterium dochodowe pozostaje jako właściwa kwota 725 zł. Wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 2 upal.

Nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 5, 12 upal. Przepisy te stanowią, że dochód rodziny - to dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych, a więc suma dochodów członków rodziny (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. z "2020, poz. 111" [winno być "2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej uśr"]). Rodzina wg art. 5 pkt 12 upal to: rodzice osoby uprawnionej (...) i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...).

Wbrew zarzutom skargi, aktualnie, a więc w dacie składania wniosku o ww. świadczenia i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, rodzinę skarżącej stanowiły 4 osoby, gdyż jej pełnoletni syn nie pozostaje już na jej utrzymaniu. Wobec tego nie wchodzi on w skład członków rodziny w rozumieniu ww. przepisów. Liczbę osób w rodzinie określa się wg stanu rodziny istniejącego na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia (a właściwie na dzień powstania prawa), a zatem za członka rodziny może być uznany tylko ten, kto aktualnie wchodzi w skład tej rodziny. Prognozowanie dochodu bazowego rodziny na podstawie jej dochodów poprzedzających rok świadczeniowy (z uwzględnieniem przepisów o dochodzie utraconym i uzyskanym, a więc z uwzględnieniem wszystkich zaistniałych w tym zakresie zmian) stanowi wg ustawodawcy wskazówkę, co do prognozowanych dochodów w roku świadczeniowym. Również stan rodziny (jako że stan ten może ulec zmianie) "aktualizuje się" w stosunku do roku poprzedzającego - a zatem określa się go na datę powstania prawa do świadczeń w danym roku i na datę orzekania. Najprościej zobrazować to osiąganym poprzednio dochodem rodziny, z uwzględnieniem, np. przyrostu w kolejnym roku kalendarzowym liczby dzieci osoby uprawnionej bądź - jak w sprawie niniejszej - zmniejszeniem tej liczby, wobec usamodzielnienia się jednego z członków rodziny. Ustawodawca określając jako prognostyk dochodów danej rodziny dochody za rok poprzedni nie wskazał, jak chce tego skarżąca, że stan rodziny również określa się wg czasu przeszłego. Zasadnie przy wyliczeniu dochodu rodziny organ uwzględnił zmiany, jakie nastąpiły w 2018 r., a więc zasadnie przyjął, że aktualnie do rodziny skarżącej nie wchodzi jej syn J. Gdyby z kolei rodzina skarżącej powiększyła się w tym czasie, np. o dwójkę dzieci, to wówczas dochód osiągany przez nią w 2017 r. należałoby podzielić stosownie do tego powiększenia, a z pominięciem syna J. Wskazując na powyższe Sąd I instancji oddalił skargę, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa (art. 151 ppsa). Decyzja została rzeczowo uzasadniona ze wskazaniem podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną wywiodła M.M., reprezentowana przez r. pr. M.R., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2255/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 [ze zm.]) przez błędną wykładnię oraz sztywne zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie ww. przepis musi być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium dochodowego o kwotę pozbawioną z punktu widzenia kosztów wychowania dzieci jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia - nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia na podstawie powołanego przepisu; odmowa przyznania świadczenia w takim przypadku pozostawałaby w rażącej sprzeczności zarówno z celem ustawy, jak i z urzeczywistnianymi przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadą dobra rodziny wyrażoną w art. 71 Konstytucji RP;

2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 kpa przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało pominięcie faktu, że J.M. [był] członkiem rodziny w roku bazowym 2017 r., ze względu na to, że zamieszkiwał wspólnie ze skarżącą do listopada 2018 r.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i przyznanie skarżącej świadczenia; z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez NSA, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona: o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona ani w części, ani w całości. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670 [ze zm.]) (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Skarżąca kasacyjnie nie zanegowała faktu, że dochód jej rodziny przekracza kryterium dochodowe określone w art. 9 ust. 2 upal. Twierdzi jednak, że powyższa okoliczność nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia.

Stanowiska skarżącej kasacyjnie nie można podzielić. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że w art. 9 ust. 2 upal, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przyjęto, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Przepis ten wyraźnie określa wysokość dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie, którego przekroczenie nie pozwala na przyznanie tego świadczenia, nie przewidując żadnych odstępstw. Z pewnością nie przewiduje, by organ przy użyciu wskaźników ekonomicznych, czy kierując się innymi wartościami, mógł tak ustalony próg dochodowy odmiennie kształtować. Nieskuteczne w związku z powyższym okazały się zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na wyprowadzenie tezy odmiennej. Z faktu, że rokrocznie dochodzi do wzrostu płacy minimalnej i przeciętnego wynagrodzenia, nie sposób wywieść, że dochodzi do faktycznej zmiany kryterium dochodowego i jego zaostrzenia. Gdyby wolą ustawodawcy było przekazanie organom administracji uprawnienia do aktualizowania wskazanej w ustawie kwoty, z pewnością odpowiedni zapis znalazłby się w ustawie. Brak zaś jest odpowiedniego w tej materii przepisu, stąd przedstawiona argumentacja może być uznana jedynie za postulat wobec ustawodawcy o charakterze de lege ferenda. Nie niweczy przedstawionego stanowiska przywołanie w podstawach skargi kasacyjnej art. 2 i art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Zasada niedyskryminacji i zasada sprawiedliwości społecznej, przy gwarantowanej konstytucyjnie szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej ze strony władz publicznych, nie mogła stać się podstawą dla wyprowadzenia uprawnienia organu do ingerencji w ustawowo ustalone kryteria przyznawania świadczenia z funduszu alimentacyjnego (wyrok NSA z 21.7.2020 r. I OSK 3215/19, Lex 3034979).

Wyrok nie narusza art. 8 ust. 1 i 2, art. 18 ani art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; odpowiednio - wyroki TK z: 27.1.1999 r. K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r. SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Art. 71 ust. 1 zd. 1, nie mogą być podstawą do odchodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki – op. cit., uw. 6 do art. 71). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01, OSNP 2002/24/ 584). Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wysokość dochodu jest kryterium bezwzględnym, bo jego przekroczenie wywołuje niekorzystne dla strony skutki prawne niezależnie od skali tego przekroczenia, nawet w sytuacji, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie kryterium zostało przekroczone jedynie o 49 groszy, co oznacza brak możliwości uwzględnienia żądania skarżącej w zakresie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. (...) przepisy w tym zakresie nie pozwalają na jakiekolwiek odstępstwo (wyrok NSA z 18.7.2018 r. I OSK 448/18, Lex 2581490).

Ustawodawca uzależnił prawo do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego od sytuacji ekonomicznej uprawnionego. W świetle ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. Przekroczenie przedmiotowego kryterium oznacza, że organ nie może uwzględnić wniosku strony bez względu na wielkość tego przekroczenia, czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności, jak chociażby sytuacja rodzinna czy zdrowotna strony (wyrok WSA w Łodzi z 16.3.2010 r. II SA/Łd 153/[20]10 [, Lex 605672]). Wysokość dochodu jest kryterium bezwzględnym, jego przekroczenie wywołuje niekorzystne dla strony skutki prawne niezależnie od skali przekroczenia. Przepisy w tym zakresie nie pozwalają na jakiekolwiek odstępstwo. Przyjęte w ustawie rozwiązanie jednakowo dyskwalifikuje wnioskodawcę z grona uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zarówno gdy uzyska on dochód wyższy od dopuszczalnego o kilka groszy, jak i w sytuacji gdy kryterium dochodowe przekroczone zostanie kilkakrotnie. Ustawodawca nie zdecydował się na przyjęcie na gruncie ustawy rozwiązania "złotówka za złotówkę", polegającego na proporcjonalnym zmniejszaniu przyznanego świadczenia w zależności od wysokości przekroczenia. Mechanizm taki zastosowano jedynie w stosunku do niektórych świadczeń przyznawanych w trybie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak jest jednak podstaw prawnych do stosowania tożsamego rozwiązania na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (wyrok WSA w Łodzi z 23.8.2017 r. II SA/Łd 153/17, Lex 2357146). Prawomocne wyroki II SA/Łd 153/10 i II SA/Łd 153/17 znalazły aprobatę w literaturze przedmiotu (E. Tomaszewska, w: Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 9, pkt 3), zaś wyrok II SA/Łd 153/17 ostał się w wyniku kontroli instancyjnej (wyrok NSA z 18.7.2018 r. I OSK 448/18, Lex 2581490).

Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, gdyż - stosownie do art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w art. 71 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. W przedmiotowej sprawie granice praw związanych z pomocą osobom uprawnionym do alimentów określa ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 kpa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W sprawie bezsporne jest, że J.M. był członkiem rodziny skarżącej do listopada 2018 r. Fakt ten został potwierdzony przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak i wynika z dowodów zebranych na etapie postępowania administracyjnego (oświadczenie skarżącej z 13.3.2019 r. - "Od października 2018 r. syn J.M. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa razem ze mną. Sam się utrzymuje"; wykreślenie J.M. z oświadczenia skarżącej o dochodach swoich albo członka rodziny za rok kalendarzowy 2017 w rubryce dane członka rodziny, którego dotyczy oświadczenie i wykaz członków rodziny wraz z uzyskanym dochodem (wykreślenie podwójnie sygnowane przez skarżącą 13.3.2019 r.) - analogicznie we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, s. 5).

Wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 2019 r., a zatem już po tym, jak J.M. przestał być członkiem rodziny skarżącej w rozumieniu art. 2 pkt 12 upal. W konsekwencji, ustalając dochód rodziny skarżącej za rok bazowy 2017, prawidłowo nie uwzględniono J.M., tj. do dochodu rodziny skarżącej nie wliczono dochodu uzyskanego na mocy decyzji Prezydenta z [...] października 2017 r. nr [...], przyznającej stypendium szkolne J.M., a zarazem nie uwzględniono J.M., przeliczając dochód rodziny skarżącej na osobę w rodzinie.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że liczbę osób w rodzinie określa się wg stanu rodziny istniejącego na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia (a właściwie na dzień powstania prawa), a zatem za członka rodziny może być uznany tylko ten, kto aktualnie wchodzi w skład tej rodziny. Prognozowanie dochodu bazowego rodziny na podstawie jej dochodów poprzedzających rok świadczeniowy (z uwzględnieniem przepisów o dochodzie utraconym i uzyskanym - z uwzględnieniem wszystkich zaistniałych w tym zakresie zmian, z którymi ustawa wiąże skutki prawne) stanowi wg ustawodawcy wskazówkę, co do prognozowanych dochodów w roku świadczeniowym. Również stan rodziny (jako że stan ten może ulec zmianie) "aktualizuje się" w stosunku do roku poprzedzającego - a zatem określa się go na datę powstania prawa do świadczeń w danym roku i na datę orzekania (s. 2/3 wyroku I SA/Wa 2255/19).

Przyjęcie powyższego rozwiązania przez prawodawcę pozwala ustalić faktyczną kondycję finansową rodziny w okresie świadczeniowym. Usamodzielnione dziecko nie jest członkiem rodziny w ujęciu art. 2 pkt 12 upal, a tym samym nie dokonuje przysporzeń na jej rzecz i nie generuje wydatków (innymi słowy, nie wpływa na sytuację materialną rodziny). Obliczając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie bierze się pod uwagę rok bazowy, w którym dana osoba mogła faktycznie być członkiem rodziny, lecz nie należy jej uwzględnić przy wyliczeniu tego dochodu (art. 9 ust. 2 upal), jeśli na dzień powstania prawa do świadczenia nie jest już członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.