Wyrok z dnia 2020-11-03 sygn. II SA/Ol 521/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z "[...]" r., nr "[...]", Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z "[...]" r. o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego na wniosek H. S. oraz P. S. w sprawie o uzupełnienie aktu małżeństwa, które zostało zawarte 6 listopada 1931 r. w G. przez P. S. i H. S., odtworzonego w rejestrze stanu cywilnego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego pod nr "[...]".

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda potwierdził wystąpienie przesłanek do zawieszenia postępowania na postawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: "k.p.a.". Wyjaśnił, że przedmiotowej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od postępowania w sprawie unieważnienia jednego z dwóch aktów małżeństwa sporządzonego dla P. S. i H. S. Oba akty znajdują się w rejestrze stanu cywilnego, przy czym akt o numerze "[...]" został sporządzony w księdze papierowej, a następnie przeniesiony do tego rejestru, a akt nr "[...]" został w nim sporządzony. Wojewoda wskazał, że w dniu "[...]" r. wydał decyzję nr "[...]" o unieważnieniu aktu nr "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z "[...]" r., nr "[...]". Decyzja ta nie została wykonana ze względu na złożenie przez strony wniosku o wstrzymanie jej wykonania oraz złożenie skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z tego względu Wojewoda uznał za słuszne zawieszenie postępowania o uzupełnienie aktu, wobec którego zapadła ostateczna decyzja o jego unieważnieniu, do czasu przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej tych rozstrzygnięć, bowiem proces unieważnienia aktu

w rejestrze stanu cywilnego jest nieodwracalny. Wskazano, że rozstrzygnięcie sądu da odpowiedź co do dalszego procedowania wniosku o uzupełnienie aktu. Wojewoda podkreślił, że akt małżeństwa, wobec którego wszczęto procedurę uzupełnienia jest przedmiotem postępowania o unieważnienie aktu stwierdzającego to samo zdarzenie. Skutkiem tego, zgodnie z art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 463), dalej: "p.a.s.c.", Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego zablokował w rejestrze stanu cywilnego wydawanie odpisów z obu aktów, wobec których toczyło się postępowanie administracyjne o unieważnienie jednego z nich. Wydanie odpisu po uzupełnieniu aktu kończy proces tego uzupełnienia zainicjowanego na wniosek zainteresowanej osoby. Ustawa nie przewiduje przy tym możliwości zrzeczenia się prawa do uzyskania takiego odpisu. Organ wskazał, że fakt niemożności wydania stosowanego odpisu aktu po dokonaniu uzupełnienia nie ma znaczenia dla tej sprawy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do czynności materialno-technicznych określonych

w ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego, Wojewoda wskazał, że kwestię tę wyjaśnił już stronom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II SA/OI 436/18, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3583/18.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. S. wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, zarzucając:

- niewłaściwe zastosowanie art. 123 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie o uzupełnienie aktu stanu cywilnego prowadzone jest w rygorze proceduralnym k.p.a., podczas gdy z mocy art. 1 kodeks ten nie ma zastosowania do spraw załatwianych w drodze czynności materialno-technicznych;

- niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 8 p.a.s.c. poprzez przyjęcie jakoby blokada wydawania odpisów aktu stanu cywilnego stanowiła przeszkodę w rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie aktu małżeństwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na zakres stosowania k.p.a. Podniósł, że spoza zakresu przedmiotowego obowiązywania k.p.a. wyłączono takie postępowania, które nie kończą się wydaniem decyzji lub postanowienia, lecz zmierzają do dokonania czynności materialno-technicznej (np. dokonania wpisu do ewidencji, udzielenia żądanej informacji, dokonania zameldowania itp.). Wyjątkiem jest tu postępowanie uproszczone, uregulowane w dziale VII k.p.a. w przedmiocie wydania zaświadczenia. Już z tej przyczyny skarżone postanowienia powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane bez należytej podstawy prawnej. Podkreślił, że przepis art. 37 ust. 3 p.a.s.c. stanowi, że uzupełnienia aktu stanu cywilnego dokonuje się w formie czynności materialno-technicznej. Faktem jest, że ustawodawca polecił wydanie wnioskodawcy odpisu zupełnego aktu stanu cywilnego po jego uzupełnieniu, o czym stanowi przepis art. 37 ust. 8 p.a.s.c., jednak nie ma przeszkód, aby obowiązek ten został dopełniony w terminie późniejszym (gdyż ustawodawca nie posłużył się pojęciem "niezwłocznie" lub podobnym, określającym termin), szczególnie gdy niemożność wydania odpisu aktu stanu cywilnego wynika z innego postępowania. Skarżący nie widzi przeszkód, aby o dokonaniu czynności materialno-technicznej poinformować go w inny sposób (poprzez np. zwykłe pismo), a odpis zupełny aktu wydać dopiero wtedy, kiedy stanie się to możliwe. O takie załatwienie sprawy wnosił, lecz nie spotkało się to z właściwym odzewem organów. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, postępowanie w sprawie unieważnienia jednego z aktów stwierdzających to samo zdarzenie nie może stanowić przeszkody do rozpoznania wniosku o uzupełnienie aktu stanu cywilnego, gdyż przedmiotem postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest kwestia, której rozstrzygnięcie miałoby wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku będącego przedmiotem niniejszej skargi. Uzupełnienie aktu będącego przedmiotem wniosku nie stoi na przeszkodzie późniejszemu ewentualnemu unieważnieniu tego aktu. Zważył, że w dacie wnoszenia skargi, w obrocie prawnym nadal pozostają dwa akty stwierdzające to samo zdarzenie (odtworzony na podstawie zeznań świadków 30 lat po zarejestrowanym zdarzeniu oraz odtworzony na podstawie odpisu z księgi zaginionej), zaś możliwość uzupełnienia jednego z nich o dane, których nie zawierał akt małżeństwa sporządzony w pierwotnej rejestracji w 1931 r., z uwagi na inny zakres danych odzwierciedlanych wówczas w aktach stanu cywilnego, nie może być torpedowana przez organy pod pretekstem technicznej blokady z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie unieważnienia jednego z dwóch aktów stwierdzających to samo zdarzenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Organ wskazał, że termin do wniesienia skargi zaczął biec 26 marca 2020 r., został przerwany 31 marca 2020 r. i ponownie zaczął biec w dniu 24 maja 2020 r. Termin do wniesienia skargi upłynął 16 czerwca 2020 r. Skarga zaś wniesiona została 20 czerwca 2020 r. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z 16 sierpnia 2020 skarżący wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie doręczone zostało mu 25 marca 2020 r., a więc po wprowadzeniu stanu epidemii. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 – bieg terminu sądowego do wniesienia skargi nie rozpoczął się. Termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg dopiero 24 maja 2020 r., stosownie do art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Rozważając w pierwszej kolejności wniosek organu o odrzucenie skargi, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że z dniem doręczenia zaskarżonego postanowienia nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi. W okresie od 14 marca 2020 r. do 19 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego a od 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r., poz. 433 ze zm. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 31 marca do 15 maja 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych

w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następował skutek wynikający z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1wskazanej ustawy. Dlatego prawidłowo, stosownie do art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie rozpoczął bieg 24 maja 2020 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi zasadnym jest wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonemu postanowieniu w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie uzupełnienia aktu małżeństwa.

Dostrzec należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 p.a.s.c. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 2 ust. 5 p.a.s.c. stanowi, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. W myśl art. 2 ust. 6 p.a.s.c. odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. W wyrokach z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1952/16 i sygn. akt II OSK 952/16 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznych, o których mowa w p.a.s.c., następuje w formie decyzji administracyjnych. NSA wyjaśnił, że wydanie aktu odmownego jest aktem władczym i musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, które może zakończyć się decyzją administracyjną organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Tym samym kierownik urzędu stanu cywilnego przy rozpatrywaniu wniosku o dokonanie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego może korzystać z instytucji procesowych uregulowanych w k.p.a., które są potrzebne do końcowego załatwienia wniosku. Potwierdzają to liczne orzeczenia sądów administracyjnych (por. np. wyroki: NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3583/18; z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1095/20; WSA w Opolu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Op 11/20; WSA w Gdańsku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 338/19, publ. w CBOSA).

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2660/19, publ. w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie opisana zależność występuje. Zważyć należy bowiem, że wniosek o uzupełnienie aktu małżeństwa z 1 lutego 2020 r. dotyczył ściśle aktu nr "[...]", który został unieważniony przez Wojewodę już "[...]" r., a więc przed wniesieniem wniosku. Stosownie do art. 42 ust. 1 p.a.s.c. unieważniony akt stanu cywilnego nie podlega ujawnieniu i nie wydaje się z niego odpisów. Oznacza to, że unieważniony akt stanu cywilnego przestaje funkcjonować w obrocie prawnym. Należy traktować go za nieistniejący. Bezprzedmiotowe jest zaś uzupełnianie aktu stanu cywilnego nieobowiązującego. W związku z tym dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy objęty wnioskiem akt małżeństwa nr "[...]" jest aktem obowiązującym. Decyzja w przedmiocie unieważnienia aktu małżeństwa objętego niniejszym wnioskiem nie była ostateczna w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dlatego zasadne było zawieszenie postępowania przez organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego.

Na marginesie zauważyć można, że wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/20 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie unieważnienia aktu małżeństwa. Wyrok ten jest nieprawomocny

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.