Wyrok z dnia 2021-11-12 sygn. II SA/Rz 1656/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - skargę oddala -

Przedmiotem skargi M. K. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. A. W. jest postanowienie Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej w skrócie: "Kierownik USC") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

W dniu 30 czerwca 2021 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o wydanie oryginału aktu urodzenia, oryginału zgłoszenia urodzonego żywego noworodka żywego chłopca oraz innych dokumentów z akt zbiorowych dotyczących urodzenia. Dodatkowo skarżący wniósł o wydanie: kserokopii oryginału aktu urodzenia lub umożliwienie wykonania fotokopii oryginału aktu urodzenia; kserokopii innych dokumentów z akt zbiorowych dotyczących urodzenia lub umożliwienie wykonania fotokopii z akt zbiorowych dotyczących urodzenia; kserokopii oryginału szpitalnej karty narodzin lub umożliwienie wykonania fotokopii; kserokopii oryginału zgłoszenia urodzonego żywego noworodka żywego chłopca lub umożliwienie wykonania fotokopii; pełnego odpisu aktu urodzenia, przy czym żądane kserokopie dokumentów powinny być potwierdzone za zgodność z oryginałem i podpisane własnoręcznym podpisem przez Kierownika USC. W piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. skarżący rozszerzył podanie o żądanie wydania zaświadczenia lekarskiego z karty szpitalnej o narodzinach żywego noworodka żywego chłopca. Kierownik USC przesłał skarżącemu odpis zupełny aktu urodzenia, poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów z akt zbiorowych aktu urodzenia (2 egz.). Następnie skarżący pismem z dnia 23 lipca 2021 r. wniósł ponownie o wydanie aktu urodzenia w oryginale, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez Kierownika USC kopii oryginału aktu urodzenia, o umożliwienie wykonania fotokopii oryginału aktu urodzenia oraz rozszerzył wniosek o wydanie wielojęzycznego odpisu aktu urodzenia. Kierownik USC umożliwił skarżącemu wykonanie fotokopii oryginalnego aktu urodzenia oraz wydał wielojęzyczny odpis skrócony aktu urodzenia. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Kierownik USC działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 26, art. 44 i art. 130 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (dalej w skrócie: "p.a.s.c.") - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania oryginalnego aktu urodzenia oraz kopii oryginału aktu urodzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem - dotyczących skarżącego.

W uzasadnieniu postanowienia Kierownik USC wyjaśnił, że przepisy p.a.s.c. nie dają kierownikowi urzędu stanu cywilnego uprawnień do wydawania oryginałów aktów znajdujących się w księgach stanu cywilnego oraz oryginałów dokumentów znajdujących się w aktach zbiorowych, jak również do wykonywania oraz poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii aktu stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgonu). Kierownik USC podał, że wraz z pismem z dnia 14 maja 2021 r. przesłał skarżącemu odpis zupełny aktu urodzenia oraz poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach zbiorowych aktu urodzenia.

Kierownik USC stwierdził, że z uwagi na fakt, że w obowiązujących przepisach został określony zamknięty katalog dokumentów wydawanych w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego, wniosek w rozpatrywanej sprawie nie ma oparcia w żadnym z przepisów. Nie istnieje zatem podstawa materialnoprawna do załatwienia omawianej sprawy w trybie administracyjnym, co stanowi w dalszej kolejności przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a §1 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że zakres czynności, jakie może podjąć kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca, jest ściśle określony przepisami prawa. W przypadku niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma przepis art. 26 ust. 2 p.a.s.c., który stanowi, że w aktach zbiorowych rejestracji stanu cywilnego gromadzi się dokumenty, które nie podlegają zwrotowi. Z kolei na mocy art. 44 ust. 1 p.a.s.c., kierownik wydaje z rejestru stanu cywilnego odpisy zupełne i odpisy skrócone aktów stanu cywilnego, zaświadczenia o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby, a także zaświadczenia o stanie cywilnym. Zatem skoro p.a.s.c. wskazuje wprost, jakie dokumenty z rejestru stanu cywilnego może wydać kierownik, nie może on podejmować czynności, które byłyby sprzeczne z jej przepisami. W tym przypadku wydanie żądanych przez skarżącego dokumentów, tj. oryginalnego aktu urodzenia, kserokopii oryginalnego aktu urodzenia z poświadczeniem za zgodność z oryginałem, byłoby w ocenie Wojewody naruszeniem obowiązujących przepisów.

Zdaniem Wojewody, w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ wydanie skarżącemu oryginalnego aktu urodzenia, kserokopii oryginału aktu urodzenia z poświadczeniem za zgodność z oryginałem - jest niemożliwe. Skarżący żąda czynności od organu, która nie ma materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Wojewoda podkreślił, że nie ma uprawnień do wydania żądanych dokumentów, gdyż jedynymi organami uprawnionymi do dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego są kierownicy urzędów stanu cywilnego oraz ich zastępcy.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 4 p.a.s.c., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o wydanie kopii aktu urodzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem pomimo, że skarżący posiada uprawnienie do takiego żądania, a przepis w sposób bezsprzeczny na to zezwala.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika USC, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wnosi o wydanie wyłącznie aktu urodzenia, który został sporządzony na podstawie dokumentów stanowiących podstawę jego sporządzenia i jednocześnie wchodzących w skład akt zbiorowych. Kierownik USC jest w posiadaniu takiego aktu urodzenia, albowiem stosownie do treści art. 28 ust. 1 p.a.s.c. akty stanu cywilnego oraz akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego dotyczące urodzenia kierownik urzędu stanu cywilnego przechowuje przez okres 100 lat, co w sposób bezsprzeczny świadczy o ich fizycznym istnieniu. Przytaczając wyroki sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że błędne pozostaje stanowisko Wojewody o braku uprawnień do wydania kopii żądanych dokumentów, bowiem takie uprawnienie wynika z art. 26 ust. 4 p.a.s.c., co potwierdza również wydana przez Kierownika USC zgoda na wykonanie fotokopii tegoż aktu urodzenia.

Skarżący podniósł, że nie żądał od Wojewody wydania oryginału aktu urodzenia bądź jego kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem, lecz uchylenia wydanego przez Kierownika USC postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) uwzględnił w procesie kontroli wszystkie potencjalne naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od zarzutów skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej. Kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że kwestionowane orzeczenia administracyjne nie są dotknięte wadami, o których w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie okazało się zagadnienie dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w przedmiocie wniosku strony skarżącej (zawartego w piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r., zmodyfikowanego następnie pismem z dnia 23 lipca 2021 r.) o wydanie i doręczenie: 1) kopii poświadczonej urzędowo (osobiście przez właściwego kierownika urzędu stanu cywilnego) oryginałów aktu urodzenia skarżącego; 2) oryginałów aktu urodzenia skarżącego.

W ocenie kontrolowanych organów wniosek skarżącego nie podlegał rozpoznaniu w ramach postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego ze względu na przedmiotową niedopuszczalność wszczęcia tego rodzaju postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) w związku z brakiem podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia powyższego wniosku w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Sąd po dokonaniu legalnościowej kwalifikacji stanowiska organów doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu, a zatem brak jest podstaw do wzruszenia kontrolowanych postanowień.

Problematyka wydawania oryginałów lub odpisów aktów stanu cywilnego oraz dokumentów z akt stanu cywilnego jest wyczerpująco uregulowana w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (p.a.s.c.). Ustawa ta ze względu na istotność danych o stanie cywilnym osób fizycznych (art. 2 ust. 1 p.a.s.c.), szczególny charakter aktów stanu cywilnego (zob. art. 2 ust. 2 i 3 p.a.s.c.) oraz ich wyjątkową wartość dowodową (zgodnie z art. 3 p.a.s.c. akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym) ustanowiła szczególne zasady wydawania dokumentów z rejestru stanu cywilnego (zob. art. 44-51 p.a.s.c.). Zasadą ustawową jest ograniczona jawność aktów stanu cywilnego (zob. art. 45 i n. p.a.s.c.). Zgodnie z art. 44 ust. 1 p.a.s.c. osobom uprawnionym kierownik urzędu stanu cywilnego wydaje z rejestru stanu cywilnego: 1) odpisy zupełne i odpisy skrócone aktów stanu cywilnego; 2) zaświadczenia o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby; 3) zaświadczenia o stanie cywilnym. Ponadto zgodnie z art. 51 w zw. z art. 28 ust. 1 i 3 p.a.s.c. dokumenty z rejestru stanu cywilnego wydaje się przez okresy przechowywania aktów (co do zasady przez okresy: 100 lat - akty urodzenia oraz akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego dotyczące aktu urodzenia; 80 lat - akty małżeństwa, akty zgonu oraz akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego dotyczące aktu małżeństwa i aktu zgonu; jeżeli natomiast osoba, której dotyczy akt urodzenia lub akt małżeństwa, żyje dłużej niż okres przechowywania tego aktu przez kierownika urzędu stanu cywilnego, akt jest przechowywany do czasu sporządzenia dla tej osoby aktu zgonu lub zarejestrowania informacji o zgonie tej osoby).

Szczególne zasady wydawania odpisów aktów stanu cywilnego sporządzonych w księgach stanu cywilnego prowadzonych na podstawie dotychczasowych przepisów (obowiązujących przed dniem 1 marca 2015 r.) zostały określone w art. 127b p.a.s.c. W art. 130 p.a.s.c. określono także szczególne zasady udostępniania aktów stanu cywilnego sporządzonych w księgach stanu cywilnego prowadzonych przed dniem 1 marca 2015 r. oraz akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego lub skorowidzów alfabetycznych przez kierownika urzędu stanu cywilnego. Wyjątkowym rozwiązaniem jest przyznanie osobie uprawnionej do otrzymania odpisu (art. 45 p.a.s.c.) prawa do nieodpłatnego wykonania fotokopii aktu stanu cywilnego sporządzonego w księdze stanu cywilnego prowadzonej przed dniem 1 marca 2015 r., jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów stanu cywilnego. Fotokopia aktu stanu cywilnego nie ma jednak mocy dokumentu urzędowego (art. 130 ust. 5 p.a.s.c.). Ponadto osobie uprawnionej do otrzymania odpisu aktu zgonu można umożliwić przeglądanie skorowidzów alfabetycznych aktu zgonu (art. 130 ust. 6 p.a.s.c.).

W związku z treścią powyższych regulacji należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania skarżącemu oryginałów aktów stanu cywilnego (w tym aktu urodzenia) oraz oryginałów dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 p.a.s.c. aktem stanu cywilnego jest wpis o urodzeniu, małżeństwie albo zgonie w rejestrze stanu cywilnego wraz z treścią późniejszych wpisów wpływających na treść lub ważność tego aktu. Z samej istoty aktu stanu cywilnego w aktualnym stanie prawnym wynika, że akt ten jako wpis w rejestrze stanu cywilnego nie może zostać "wydany w oryginale". Również akty stanu cywilnego sporządzone w formie papierowej w księdze stanu cywilnego prowadzonej na podstawie przepisów dotychczasowych, nieprzeniesione do rejestru stanu cywilnego (zob. np. art. 124 p.a.s.c.) stanowią odpowiednie wpisy w księdze, a zatem nie mogą zostać "wydane" w oryginale na żądanie danego podmiotu.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 p.a.s.c. dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego lub dokumenty złożone po sporządzeniu aktu stanu cywilnego stanowiące podstawę do dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu stanu cywilnego lub stanowiące podstawę zamieszczenia przypisku przy innych aktach stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Zasadą jest, że w aktach zbiorowych rejestracji stanu cywilnego gromadzi się dokumenty, które nie podlegają zwrotowi (np. stanowiące podstawę aktu urodzenia karty urodzenia lub karty martwego urodzenia) (zob. art. 26 ust. 2 zd. 1 p.a.s.c.), a jedynie wyjątkowo istnieje możliwość wydania dokumentu stanowiącego część akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (zob. art. 26 ust. 2 zd. 2, art. 26 ust. 4 p.a.s.c.). Szczególne uregulowania wynikające z cytowanego powyżej art. 130 p.a.s.c. dotyczą także akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego lub skorowidzów alfabetycznych związanych z księgami stanu cywilnego prowadzonymi na podstawie przepisów dotychczasowych (obowiązujących przed dniem 1 marca 2015 r.).

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma również podstawy prawnej do decyzyjnego załatwienia wniosku skarżącego

o wydanie i doręczenie poświadczonych urzędowo kopii lub oryginałów dokumentów, o których mowa w pismach skarżącego z dnia 30 czerwca 2021 r. oraz dnia 23 lipca 2021 r.

Jakkolwiek w świetle art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej, a odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej, to jednak w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że wniosek skarżącego o wydanie i doręczenie określonych dokumentów był wnioskiem o dokonanie określonych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. W tym przedmiocie w orzecznictwie organów właściwych z zakresu rejestracji stanu cywilnego oraz sądów administracyjnych można wprawdzie zauważyć szerokie podejście interpretacyjne do terminu "czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego", jednak należy pamiętać, że zasadniczo czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego obejmują rejestrację w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2 p.a.s.c.), adnotacji w akcie stanu cywilnego (art. 23 p.a.s.c.), wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego (art. 24 p.a.s.c.), przypisków przy akcie stanu cywilnego (art. 25 p.a.s.c.) lub zmian w zakresie aktów stanu cywilnego (art. 35 i n. p.a.s.c.).

Uwzględniając powyższe zastrzeżenia nie sposób uznać, aby odmowa wydania i doręczenia żądanych przez skarżącego dokumentów była odmową dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, dla której przepis art. 2 ust. 6 p.a.s.c. przewiduje formę decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy jako prawidłowe zachowanie kontrolowanych organów należało uznać wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wniosek skarżącego nie dotyczy bowiem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a zatem żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie powyższego wniosku nie mogło zostać uwzględnione. Niezależnie od powyższego nie mogło również dojść do uwzględnienia wniosku skarżącego przez podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu żądanych dokumentów. Na przeszkodzie tego rodzaju czynności stoi bowiem wyjaśniony wyżej brak podstawy materialnoprawnej do jej podjęcia. W tej sytuacji wydanie – niezależnie od będących przedmiotem kontroli postanowień – odrębnego aktu odmownego, wobec wyraźnego żądania skarżącego, było oczywiście niecelowe.

Mając na względzie powyższe przesłanki, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.