Wyrok z dnia 2023-01-05 sygn. III OSK 6325/21

Dnia 5 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 639/20 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr S.1431.57.2020 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] z dnia 29 lipca 2020 r. nr S.1431.55.2020; 2) zasądza od Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] na rzecz M.P. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 639/20 oddalił skargę M.P. na decyzję Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr S.1431.57.2020 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr S.1431.57.2020 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 lipca 2020 r. nr S.1431.55.2020, odmawiającą udostępnienia M.P. żądanej przez niego informacji publicznej. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.").

W uzasadnieniu decyzji podał, że M.P. we wniosku z dnia 3 czerwca 2020 r., przesłanym drogą elektroniczną, zażądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) wszystkich umów zawartych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] w miesiącu styczniu 2020 r., wraz z aneksami do powyższych umów oraz kopii (skanu) rejestru umów za miesiąc styczeń 2020 r. Organ podkreślił, że żądana przez stronę informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a więc wymaga wykazania istnienia przesłanki interesu publicznego, aby można ją było udostępnić. Wnioskodawca nie wykazał tymczasem interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione i zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne zakwalifikowanie przez organ żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej;

- art. 7-9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej;

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), poprzez ograniczenie swobodnego dostępu do informacji o działalności Państwa w wymiarze finansowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ – Zakład Gospodarki Komunalnej, którego celem jest zaspokojenie bieżących i nieprzerwanych potrzeb dla ludności zamieszkałej na terenie danej gminy, co należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, jest podmiotem publicznym, wykonuje zadania publiczne w zakresie samorządu terytorialnego, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd jest też podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji w zakresie kopii (skanów) wszystkich umów zawartych przez organ w miesiącu styczniu 2020 r., wraz z aneksami do powyższych umów oraz kopii (skanu) rejestru umów za ten miesiąc. Zdaniem organu, wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, bowiem żądana w tej sprawie informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Organ podkreślił, że w celu przygotowania w/w informacji publicznej należy dokonać czynności organizacyjno-technicznych i analitycznych, łączna liczba zawartych przez organ umów objętych zakresem wniosku w styczniu 2020 r. wynosiła 53 umowy. Zakład zatrudniania wyłącznie dziewięciu pracowników administracyjnych, a zatem realizacja takiego żądania stanowiłaby istotne obciążenie czasowe i organizacyjne oraz wyłączałaby pracowników z realizacji ich podstawowych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. (por. wyroki NSA z dnia: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12 oraz 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 924/14). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA z dnia: 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11 oraz 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro wniosek skarżącego wyznaczał granice żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej wykraczające poza zwykłe udzielenie informacji w oparciu o posiadane rejestry czy dokumenty, to w świetle powyższych rozważań prawidłowo organ zakwalifikował go jako żądanie informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji zasadnie poinformował skarżącego, że dla jej udostępnienia konieczne jest wykazanie, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niewykazanie interesu publicznego przez skarżącego prawidłowo skutkowało zaś odmową udostępnienia w/w informacji publicznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił

I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ wykazał, iż wniosek skarżącego dotyczył szerokiego zakresu informacji, wymagającego różnego rodzaju czynności operacyjno-technicznych i dużego zaangażowania pracowników, podczas gdy:

a) organ wykazał jedynie, że w styczniu 2020 r. zawarte zostały 53 umowy, o których udostępnienie zwrócił się skarżący oraz że zatrudnia dziewięciu pracowników administracyjnych, w związku z czym nie sposób uznać, że wniosek dotyczył szerokiego zakresu informacji, wymagającego dużego zaangażowania pracowników;

b) odmówiono udostępnienia dwóch różnych informacji: po pierwsze, kopii (skanów) zawartych umów, po drugie zaś kopii (skanu) rejestru umów za styczeń 2020 r., podczas gdy przedstawione przez Sąd pierwszej instancji argumenty za uznaniem żądanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczą jedynie udostępnienia pierwszej grupy informacji, tj. kopii (skanów) zawartych umów;

II) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych, gdyż ewentualne trudności w realizacji wniosku zostałyby rozwiązane przez organ poprzez wydłużenie terminu załatwienia wniosku w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., co stanowiłoby proporcjonalne i uzasadnione ograniczenie prawa do informacji, nienaruszające istoty tego prawa;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten reguluje instytucję informacji publicznej przetworzonej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna przetworzona, podczas gdy:

a) odmówiono udostępnienia dwóch różnych informacji, po pierwsze, kopii (skanów) zawartych umów, po drugie zaś kopii (skanu) rejestru umów za styczeń 2020 r., podczas gdy argumenty za uznaniem żądanej informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczą jedynie udostępnienia pierwszej grupy informacji, tj. kopii (skanów) zawartych umów;

b) realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii (skanów) umów zawartych w jednym miesiącu nie wiąże się z ponadprzeciętnym zaangażowaniem pracowników podmiotu zobowiązanego, gdyż – w okolicznościach tej sprawy – we wskazanym okresie zawarto jedynie 53 umowy, a podmiot zobowiązany dysponuje dziewięcioma pracownikami administracyjnymi;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że w przypadku braku wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego organ nie był zobligowany do udostępnienia informacji publicznej, jak również poprzez błędne przyjęcie, że niewykazanie szczególnego interesu publicznego skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy brak wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nie zwalnia organu z oceny spełnienia tej przesłanki.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", nie zawarł w ustawie jego legalnej definicji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku – co do zasady – nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją przetworzoną jest również informacja wymagająca zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów oraz może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępniania informacji przetworzonej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Ponadto przyjmuje się, że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to jednak prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72). Wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia nie może ograniczać się do ogólnej formuły, z powołaniem się na konieczność usunięcia "szeregu informacji z zakresu danych osobowych, poufnych, indywidualnych – niepublicznych". Uznanie, że tak lakoniczne uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Zatem podmiot, który powołuje się na taką okoliczność, powinien podać, jaki jest zakres niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu, który ma te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących się w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników, oraz każdą inną okoliczność potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 3135/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowana decyzja z dnia 21 sierpnia 2018 r. r. nie zawiera konkretnych danych wskazujących na to, jakie zaangażowanie środków, czasu i ludzi wymagałoby sporządzenia wnioskowanej przez M.P. informacji publicznej. Wskazano w niej jedynie, że skarżący kasacyjnie składa liczne wnioski o udzielenie informacji publicznej oraz że sekwencje czynności, które należałoby podjąć, obciążałyby w istotnym wymiarze czas pracy pracowników samorządowych. W konsekwencji stwierdzenie organu, iż wnioskodawca domaga się informacji publicznej przetworzonej, należy uznać za przedwczesne.

Trafnie również podnosi skarga kasacyjna zarzut nieudostępnienia skanu rejestru umów za styczeń 2020 r. Zbieżność przedmiotowa informacji: skanów umów i skanu rejestru umów nie uzasadniała przyjęcia stanowiska, że żądane dane są jedną informacją publiczną. Po pierwsze, informacje te wynikają z różnych dokumentów: z rejestru umów oraz z samych umów. Ponadto różny jest przedmiot informacji, bowiem inne dane wynikają z rejestru umów, a inne z samych umów. Zatem odmowa udostępnienia skanu rejestru umów była nieuzasadniona.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.