Wyrok z dnia 2024-01-17 sygn. II SAB/Ke 114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia 14 marca 2023 r.) I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy B. do rozpatrzenia wniosku Ł. N. z dnia 14 marca 2023 r. w zakresie liczby niewynajętych lokali w budynku przy ul. B. [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy B. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 5 października 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy w B. wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga Ł. N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o zasiedlonych lokalach socjalnych w budynku pod adresem B. [...], B. [...], mimo jak zaznaczył skarżący, korzystnej dla niego decyzji w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej o numerach i liczbie niewynajętych lokali w budynku przy ul. B. [...], gdzie znajdują się lokale socjalne, Ł. N. złożył do Urzędu 14 marca 2023 r., wskazując, że informacja ta jest niezbędna z uwagi na konieczność "ustalenia położenia budynku i wielkości" celem sprawdzenia dostępności lokali socjalnych dla osób niepełnosprawnych i gospodarstw domowych o różnej wielkości. Decyzją z 23 marca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy w B. odmówił udostępnienia w/w informacji publicznej, z uwagi na nadużywanie przez skarżącego tego prawa oraz wykorzystywania tychże informacji wyłącznie dla celów prywatnych tj. zgłaszania przez skarżącego wielokrotnych wniosków o zamianę lokalu socjalnego, którego jest najemcą. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 11 maja 2023 r., uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając, że numery nie wynajętych lokali nie stanowią informacji publicznej, lecz liczba takich lokali w budynku przy ul. B. [...] już tak, gdyż tworzenie zasobu mieszkaniowego gminy celem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej pozostaje w sferze realizacji zadań własnych gminy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zaleciło rozważenie raz jeszcze przedmiotu wniosku i albo udzielenie wnioskowanej informacji, albo poinformowanie wnioskodawcy, że z uwagi na nadużycie prawa do informacji i brak przymiotu informacji publicznej nie będzie realizował wniosku.

Pismem z 26 maja 2023 r. organ odmówił udzielenia informacji w zakresie numerów lokali w budynku przy ul. B. [...] w B. z uwagi na brak waloru informacji publicznej. W ocenie organu nie było również podstaw do wskazania ilości wolnych lokali w tym budynku, z powodu nadużywania przez Ł. N. prawa do informacji publicznej.

Organ zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, że wniosek o udzielenie informacji o numerach lokali niezasiedlonych w budynku ul. B. [...] w B. nie stanowi informacji publicznej. Powołując się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd stwierdził, że celem uzyskania informacji publicznej powinna być troska o dobro publiczne. Takiego charakteru nie ma informacja żądana przez skarżącego. Ł. N. składa wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie niezasiedlonych lokali w budynku przy ul. B. [...] wyłącznie dla celów prywatnych. Skarżący korzysta bowiem obecnie bezumownie z lokalu socjalnego znajdującego się w zasobach Gminy B. Posiada on znaczne zadłużenie, w związku z nie płaceniem czynszu. Zostało wszczęte względem niego postępowanie eksmisyjne. Ł. N. składa do Gminy wnioski o zamianę lokalu socjalnego, który obecnie bezprawnie zajmuje twierdząc, że w obecnym lokalu ma złe warunki mieszkaniowe. Skarżący sam przyznał, że w czerwcu 2022 r. otrzymał informację o liczbie niezasiedlonych lokali w w/w budynku i wykorzystał tę informację na własne potrzeby, tj. na napisanie wniosku o zamianę lokalu. Budynek przy ul. B. [...] jest bowiem budynkiem wyremontowanym, o dużo wyższym standardzie, w porównaniu do innych lokali znajdujących się w zasobach Gminy B. - K. Organ wskazał, że skarżący zajmował lokal socjalny położony K. [...], który doprowadził do ruiny (zniszczone podłogi poprzez zalewanie ich wodą, zniszczone ściany). Zalewał on również mieszkania położone poniżej jego lokalu jak również zalewał wodą klatkę schodową, zagrażając bezpieczeństwu innych lokatorów. Mimo tego Ł. N. otrzymał inny lokal socjalny pod adresem K. [...], który także został zdewastowany. W łazience usunął on ściankę, usunął muszlę klozetową, zostały zapchane piony sanitarne, zalewał podłogę i ściany, co spowodowało powstanie grzyba na ścianach.

Organ stwierdził, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem przy pomocy tej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Ł. N. kieruje się w sposób oczywisty własnym interesem prywatnym, próbując "wymusić" na organie zamianę lokalu socjalnego na lokal o wyższym standardzie.

Zdaniem organu, Ł. N. składa wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej, przez co paraliżuje działanie Urzędu i świadczy o nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega bowiem w jego przypadku, na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego Państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, itp. Przywołując orzecznictwo na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że celem tej ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Podsumowując organ uznał, że w piśmie z 26 maja 2023 r. zasadnie poinformował skarżącego, że jego wniosek nie spełnia ustawowych kryteriów wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Cel uzyskania przez stronę informacji nie ma bowiem charakteru publicznego, lecz ma charakter partykularny i służyć ma subiektywnym interesom skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera zarzutów odnośnie do braku odpowiedzi na żądanie informacji o numerach "niewynajętych lokali w budynku przy ul. B. [...]", co oznacza, że skarżący nie kwestionuje stanowiska organu, że w tym zakresie nie jest to informacja publiczna.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądanie skarżącego udostępnienia informacji o ilości wolnych lokali socjalnych pod adresem ul. B. [...] w B. skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy w B. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zakres tej informacji posiada walor informacji publicznej. Do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców, na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 725) oraz innych ustawach. Zasadniczym zadaniem w zakresie polityki mieszkaniowej, które realizuje gmina, jest tworzenie własnego zasobu mieszkaniowego, w ramach którego może ona dysponować lokalami na wynajem dla osób (rodzin) o niskich dochodach przypadających na członka gospodarstwa domowego oraz lokalami, które może przeznaczyć na najem socjalny oraz jako lokale zamienne (art. 20 i nast. w zw. z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy). Również informacje, których domaga się skarżący, co do zasady są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (m.in. władze publiczne), w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy w B. jako organ administracji należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W świetle przedstawionych regulacji poza sporem pozostaje, że żądania we wniosku skarżącego informacja stanowi informację publiczną, zaś Burmistrz Miasta i Gminy w B. był zobowiązany do jej udostępnienia.

W piśmie z 26 maja 2023 r. stanowiącym w istocie odmowę udzielenia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej liczby niezasiedlonych lokali w budynku przy ul. B. [...], organ stwierdził, że skarżący nadużywa prawa. Powyższe pismo nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia w tej kwestii. Nawet gdyby uznać, że argumentacja przemawiająca za takim poglądem jest taka sama jak w uchylonej przez SKO decyzji z 23 marca 2023 r. znak: OA.1431.33.2023, to i tak ona nie uzasadnia zajętego przez organ stanowiska. Po pierwsze organ wadliwie w tej decyzji przyjmuje, że żądanie dotyczące informacji o liczbie niezasiedlonych lokali w budynku przy ul. B. [...] nie ma waloru informacji publicznej wskazując, że informacje te mają służyć celom prywatnym wnioskodawcy, a mianowicie wykorzystaniu w zgłaszanych do Gminy nieustających żądaniach zamiany lokalu, którego skarżący jest najemcą – na inny lokal.

Po drugie, nie zasługują na uwzględnienie zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu, że skarżący nadużywa prawa do informacji, gdyż korzysta z tej instytucji dla innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów i.t.p., co ma uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają znaczenia. Ustawa ta nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca nie mają znaczenia w sytuacji żądania tzw. informacji prostej (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku informacji prostej nie ma znaczenia, jaki jest cel skarżącego w uzyskaniu żądanych informacji, a w związku z tym organ nie tylko nie może żądać wskazania tego interesu, ale także dokonywać jego oceny. Tylko w przypadku tzw. informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wnioskodawca winien wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas istotne jest, czy żądanie jest motywowane względami prywatnymi, czy publicznymi (por. wyroki NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2160/17, z 19 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 425/22).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacja dotycząca liczby niezasiedlonych lokali w budynku przy ul. B. [...] ma charakter informacji prostej, a w związku z tym motywy jakimi kieruje się skarżący żądając jej udostępnienia w świetle zaprezentowanej linii orzeczniczej NSA, nie mają znaczenia. W tym wypadku nie jest więc istotne, czy przedmiotem żądanej informacji jest problem lub kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, czy też jest ważna dla funkcjonowania organów państwa (lub organów samorządowych). Natomiast ani z pisma z 26 maja 2023 r. ani z uchylonej przez SKO decyzji z 23.03.2023 r. bądź odpowiedzi na skargę z 8 listopada 2023 r. nie wynika, że skala, częstotliwość i charakter składanych przez skarżącego pism wymagają od organu znacznego zaangażowania i wpływają negatywnie na sposób funkcjonowania tego podmiotu. Poza zawartym w odpowiedzi na skargę stwierdzeniem, że skarżący w czerwcu 2022 r. otrzymał informację o liczbie niezasiedlonych lokali w przedmiotowym budynku brak jest jakichkolwiek konkretnych danych świadczących o nadużywaniu prawa w tym zakresie przez stronę. Trudno uznać, że skarżący swoim działaniem próbuje "wymusić" na organie zamianę lokalu socjalnego na lokal o wyższym standardzie, skoro to sam organ określa zasady na jakich przyznaje bądź dokonuje zamiany wynajmowanych lokali.

Podsumowując, twierdzenie organu o składaniu wielu wniosków, które paraliżują działanie urzędu jest ogólnikowe i nie zostało w żaden sposób udokumentowane. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że w realiach niniejszej sprawy wniosek skarżącego nie spełnia ustawowych kryteriów wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a żądana informacja stanowi przypadek nadużywania prawa.

Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej "Ppsa", sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a Ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Lakoniczność i ogólnikowość udzielonej odpowiedzi nie pozwala uznać, że wniosek skarżącego z 14 marca 2023 r. został przez organ załatwiony. Tym samym organ nie rozpoznając prawidłowo wniosku skarżącego dopuścił się bezczynności, o czym sąd orzekł w pkt. I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3. Bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a Ppsa w pkt. II wyroku. Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13).

W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował w ustawowym terminie na wniosek skarżącego o czym świadczy wydana przez organ decyzja z 23 marca 2023 r. następnie uchylona przez SKO i niezwłoczne po jej uchyleniu pismo organu, będące przedmiotem niniejszej skargi. Brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź do przypisania organowi lekceważącego stosunku do norm prawa. Stanowisko organu było spowodowane wadliwym rozumieniem niezdefiniowanej ustawowo instytucji nadużycia prawa.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ I instancji uwzględni uwagi i stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku.