Wyrok z dnia 2023-05-09 sygn. III SA/Gl 110/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję T. S.A. w K. z dnia 19 grudnia 2022 r. nr 1/2022 w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od T. S.A. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 złotych (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2022 r., T. S.A. z/s w K. (dalej: Spółka, organ) na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 902, dalej: u.d.i.p.) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia S. z/s w W. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z 14 grudnia 2018 r. w zakresie:

1. łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018.

2. nagród wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

3. łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018.

4. premii wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

postanowiła odmówić udostępnienia informacji obejmującej imiona i nazwiska pracowników, na rzecz których zostały w 2018 r. wypłacone nagrody oraz premie.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan sprawy i wskazał, że pismem z 20 grudnia 2018 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ww. wniosek podając, że nie należy do kategorii podmiotów publicznych zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wnioskowana informacja podlega ochronie w myśl przepisów dotyczących danych osobowych oraz wnioskowana informacja nie odnosi się do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa i odmówił udostępnienia wnioskowanych danych. Stwierdził, że w sprawie tej poza formułowanymi pismami nie została wydana decyzja na podstawie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu. Organ, wyrokiem WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/GI 49/19, został zobowiązany do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni oraz zapłaty na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania w kwocie 100 zł. Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony organowi w dniu 5 grudnia 2022 r. Mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w ww. wyroku, organ stwierdził, że o ile dane co do nagród i premii mogą zostać udostępnione i nie stanowią one informacji przetworzonej (choć ich pozyskanie nie jest automatyczne) w rozumieniu u.d.i.p. o tyle dane personalne, to jest imiona i nazwiska pracowników, na rzecz których we wskazanym we wniosku okresie czasu wypłacono nagrody i premie nie mogą zostać udostępnione, gdyż podlegają ochronie, a to z mocy przepisów ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1781) i w związku z przepisami art. 3 i 4 tej ustawy udostępnione zostać nie mogą, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej. Zatem nie jest możliwa realizacja wniosku we wskazanym wyżej zakresie. Pracownik świadczący pracę nie jest osobą umocowaną do reprezentacji podmiotu, zaś otrzymanie przez niego nagród oraz premii wynika zawsze z obowiązujących wewnątrzzakładowych aktów prawnych i regulaminów, jednak dane osobowe w żadnym wypadku nie mogą zostać udostępnione. Ich publikacja w sposób oczywisty godziłaby w sferę prywatności danych osób stanowiąc jednocześnie podstawę dla ewentualnych postępowań odszkodowawczych względem podmiotu, który takie informacje udostępniłby. Powołując art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. organ poinformował, że w toku postępowania dotyczącego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stanowisko zajął pracownik organu- Kierownik Zespołu Standaryzacji i Bieżącej Obsługi Prawnej, radca prawny J. K.

Skarżąca, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997, Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu, stanowiących informację publiczną informacji o pracownikach, którym w 2018r. przyznano nagrody oraz premie, o ich wysokości oraz uzasadnienia przyznania, pomimo braku podstaw do zastosowania ograniczenia prawa do informacji publicznej w tym zakresie,

- naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, pomimo, iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca podniosła, że w decyzji odmownej, organ nie dokonał żadnej analizy obowiązków osób zatrudnionych w jej strukturach, czy powołanych do pełnienia określonych w Spółce funkcji, która to analiza bezspornie by wykazała, że wyłączenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie do każdego z nich. T. S.A. w ogóle pominęła okoliczność, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach funkcyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że jest spółką akcyjną prowadzącą działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy. Posiada swe własne organy, oprócz walnego zgromadzenia zarząd i radę nadzorczą. Poza wskazanymi organami w strukturach Spółki funkcjonują osoby posiadające przymiot pracowników świadczących pracę w rozumieniu kodeksu pracy. Skarżący w swym wniosku żądał podania informacji odnoszących się wprost do pracowników, pomijając osoby wchodzące w skład wyżej wymienionych organów Spółki. Jakkolwiek Sąd w uzasadnieniu wyroku podniósł - w ślad za tezą wyroku NSA z 8 lipca 2015 roku, sygn. akt I OSK 1530/14 - że nie ma znaczenia, na jakiej podstawie prawnej dana osoba wykonuje funkcję publiczną, to jednak organ jest związany wnioskiem strony skarżącej, a z niego wynika wprost, że żądanie dotyczy pracowników. Dalej wyjaśnił, że jedynymi osobami pełniącymi funkcje publiczne w organie są członkowie jego zarządu oraz rady nadzorczej, zaś wszyscy bez wyjątku pracownicy nie wykonują żadnych funkcji publicznych. Ponadto dodał, że informacje o kwotach wypłaconych za wskazane we wniosku okresy zostały udostępnione w piśmie z 19 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.. Jednakże sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na decyzję organu, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednak w przypadku skargi na decyzję podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej (tak jak Spółka), zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tryb ten uznaje się za wyczerpany w razie wystąpienia przez wnioskodawcę do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza tymi regułami należy odnotować, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje powołana na wstępie ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W piśmiennictwie podkreśla się, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - walor informacji publicznej, natomiast organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują ponadto na możliwość zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej bez wydania decyzji również wówczas, gdy nie dochodzi do udostępnienia wnioskowanej informacji. Ma to miejsce wtedy, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej lub, gdy adresat wniosku nie posiada żądanej informacji publicznej, a także gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. W takich sytuacjach adresat wniosku powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się pojęciu objętym u.d.i.p. lub, że ich nie posiada, lub też, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 313 - 315).

Spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organ prawidłowo ocenił wniosek strony skierowany w trybie dostępu do informacji publicznej, a w efekcie czy wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Spółkę należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, na co wskazał tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 3 lipca 2019 r., sygn. III SAB/Gl 49/19.

Przechodząc do oceny czy zasadna była odmowa udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 2 i 4 wniosku, zauważyć należy, że nie ma wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

A zatem należy wskazać, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący w istocie podlegałyby ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku, w pkt 2 i 4 skarżący domagał się udzielenia informacji o wypłaconych w 2018 r. nagrodach każdemu pracownikowi przez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody oraz wypłaconych premiach w 2018 r. każdemu pracownikowi przez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Podzielając stanowisko skarżącego co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, przyczyniającej się jednocześnie do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Warto wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05) dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku TK stwierdził także, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu. Jednak w tym zakresie organ nie poczynił żadnej analizy dotyczącej tego czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcje publiczną. Dopiero w odpowiedzi na skargę, organ poruszył tę kwestię, która powinna być wyjaśniona w decyzji zgodnie z wymogami z art.107 § 3 k.p.a.

W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną (dotycząca np. wynagrodzeń osób nie pełniących funkcji publicznych), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję administracyjną, która wymyka się spod kontroli Sądu. Zawarte w niej stwierdzenia nie wyjaśniają przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przecież wszystkich pracowników, a więc i tych, którzy pełnią funkcje publiczne. Rację ma Spółka, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Jednak zasadność odmowy ze wskazaniem na brak osób pełniących funkcje publiczne w strukturach Spółki wymaga przedstawienia struktury zatrudnienia, ze wskazaniem poszczególnych osób zajmujących stanowiska decyzyjne, co do których brak ograniczeń dotyczących pozostałych pracowników. Tego kontrolowana decyzja nie zawiera.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wpis od skargi w wysokości 200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł wg norm przrepisanych.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zaprezentowaną wykładnią przepisów mających zastosowanie w sprawie.