Wyrok z dnia 2023-05-11 sygn. IV SAB/Po 43/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. do załatwienia wniosku skarżącego K. P. z dnia [...] stycznia 2023r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych oraz odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] stycznia 2023r.; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji z dnia 23 stycznia 2023 r.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji.

2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej,

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,

4) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 23 stycznia 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że 23 stycznia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył do organu wniosek o udostępnienie w trybie informacji publicznej wykazu pracowników MOSiR w K. i wysokości nagród, jakie zostały im przyznane w 2022 roku, a także o podanie powodu przyznania nagrody obok wysokości nagrody i imienia i nazwiska tejże osoby.

Skarżący poinformował, że dnia 1 lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej organ przekazał mu informację, że w 2022 roku [...] pracownikom przekazano nagrody w łącznej wysokości [...] złotych. Otrzymaną odpowiedź Skarżący ocenił jako niepełną, wymijającą i niezgodną ze złożonym wnioskiem. Z uwagi na to wystosował do organu pismo, w którym poinformował, że w jego ocenie podmiot zobowiązany nie rozpatrzył złożonego do niego wniosku w sposób precyzyjny i wyczerpujący, a w związku z tym poprosił o uzupełnienie informacji.

Dalej K. P. relacjonował, że w odpowiedzi na wezwanie 17 lutego 2022 r. organ rozbudował pierwotną odpowiedź wskazując na poszczególne grupy pracowników, przyznaną im nagrodę oraz jej uzasadnienie. Jednocześnie poinformował, że jedyną osobą pełniącą funkcję publiczną jest Dyrektor jednostki, który otrzymał nagrodę w wysokości [...] złotych.

Zdaniem Skarżącego udzieloną przez organ odpowiedź należy ocenić jako niezgodną z wnioskiem i wymijającą, co oznacza, że nie rozpatrzył on wniosku w sposób prawidłowy i pozostaje w bezczynności.

Dalej Skarżący argumentował, że prawo do informacji jest podstawowym prawem człowieka, zagwarantowanym nie tylko na gruncie prawa krajowego w Konstytucji RP, na gruncie prawa Unii Europejskiej w Karcie Praw Podstawowych, ale także w powszechnym systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Szczególe znaczenie tego prawa wynika z tego, że prawo do informacji, w tym do przejrzystego działania organów państwa jest nie tylko wartością samą w sobie, ale często jest niezbędne do skutecznego egzekwowania innych praw i wolności. Zasadą demokratycznego państwa prawa jest zatem rozpatrywanie ewentualnych ograniczeń tegoż prawa maksymalnie wąsko. Konstytucyjne prawo do informacji winno bowiem służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych i dokumentów. Mając na uwadze powyższe, normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate.

Dalej Skarżący podał, że w niniejszej sprawie organ nie kwestionuje, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Wątpliwości dotyczą tego, czy udzielona odpowiedź może zostać uznana za prawidłowe rozpatrzenie złożonego przez Skarżącego wniosku.

Według K. P. zarówno pierwsze, jak i drugie pismo organu nie spełnia tego wymogu. Organ jedynie w sposób ogólny i zbiorczy wskazuje na kwoty i uzasadnienie przyznanych nagród. Wbrew wyraźnemu wskazaniu zawartemu we wniosku nie podaje imion i nazwisk pracowników, którym przyznano nagrody, nie dokonuje indywidualnego oznaczenia przyznanych im nagród oraz indywidualnego uzasadnienia ich przekazania. W związku z tym zdaniem Skarżącego udzielonej odpowiedzi nie można uznać za pełną, wyczerpującą i zgodną z wnioskiem. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przedstawienie informacji niepełnej lub innej niż oczekuje wnioskodawca nie stanowi prawidłowego rozpatrzenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K wniósł o jej oddalenie.

Organ w uzasadnieniu podał, że zgodzić się ze Skarżącym, że co do zasady wynagrodzenia pracowników Miasta K. i jego jednostek organizacyjnych, do których należy MOSiR należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny.

Jednakże zdaniem Dyrektora informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska podlega jednak ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom, jak to uczynił MOSiR w K..

Organ podał, że w niniejszej sprawie jedynie Dyrektor jednostki organizacyjnej Miasta K. zajmuje kierownicze stanowisko, co do których przyjmuje się, że osoby takie pełnią funkcję publiczną, w związku z czym wyłączona jest ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ograniczenie ochrony danych osobowych w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne nie oznacza, że ujawnieniu podlegać będą wszelkie dane dotyczące tych podmiotów. Zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji.

Wymaga podkreślenia zdaniem Dyrektora, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym także nagrody i premie) stanowi informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu nie posiada. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Zatem według organu żądanie Skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród pracowników nie pełniących funkcji publicznych, nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Natomiast z całą pewnością tak jak uczynił to MOSiR udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają informacje co do łącznie wypłaconych nagród w roku 2022.

Organ stanął na stanowisku, że jedyną osobą pełniącą funkcje publiczne w MOSiR jest jak wcześniej wspomniano Dyrektor tej jednostki. Funkcję publiczną pełnią bowiem osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zdaniem Dyrektora spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny.

Organ podał, że co prawda Skarżący w drugim z pism skierowanych do MOSiR sprecyzował, że imiona i nazwiska osób nie pełniących funkcji publicznych mogą zostać zanonimizowane, jednak taki zabieg Skarżącego zmierzał w ocenie organu do wskazania stanowiska i kwoty nagrody jaką otrzymała osoba je zajmująca, co w żaden sposób nie pozwala zachować prywatności tych osób. Wykaz stanowisk w poszczególnych działach MOSiR jest bowiem dostępny na stronie internetowej jednostki co pozwala na łatwą identyfikacje stanowiska z konkretną osobą. Wymaga podkreślenia, że dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania publicznych pieniędzy nie jest w żadnej mierze konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska, ani też w ogóle z podziałem na konkretne stanowiska, oraz pełnione funkcje. Skarżący otrzymał informacje o kwotach wydatkowanych na nagrody dla grup pracowników, co pozwala na uznanie, że jest to pełna informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych, jaką Skarżący mógł otrzymać na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w sprawie nie doszło do bezczynności po stronie MOSiR. Podkreślenia wymaga, że MOSiR udzielał w terminie odpowiedzi na pytania Skarżącego w zakresie w jakim pozwalają na to przepisy prawa. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2429) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wobec powyższego, w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu pracowników MOSiR w K. i wysokości nagród, jakie zostały im przyznane w 2022 roku, a także o podanie powodu przyznania nagrody obok wysokości nagrody i imienia i nazwiska tejże osoby.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości i nie było przez strony kwestionowane, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji w K. stanowi bowiem zakład budżetowy kultury fizycznej Miasta K., wykonujący określone zadania na rzecz Gminy, stanowi jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Zgodnie także z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest jednostką sektora finansów publicznych, a zgodnie z pkt 4 jednostką sektora finansów publicznych są także samorządowe zakłady budżetowe (którym jest MOSiR w K.). Gospodaruje zatem także środkami publicznymi na realizację zadań uzyskanymi z zawieranych przez ten zakład porozumień.

Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p.), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.).

Nadto udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Dalej odpowiedzieć należy na pytanie, czy informacje objęte wnioskiem z dnia 23 stycznia 2023 r., doprecyzowanego następnie pismem z dnia 1 lutego 2023 r. stanowią informację publiczną. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Stosownie do treści art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy.

Organ nie kwestionował tego, że żądana we wniosku z dnia 23 stycznia 2023 r. informacja stanowi informację publiczną. Jego zdaniem jednak niemożliwe jest udostępnienie tej informacji w powiązaniu z imieniem i nazwiskiem pracowników niepełniących funkcji publicznej w zakresie przyznanych im nagród w 2022 roku, co powoduje, że zasadne było zastosowanie ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przede wszystkim wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń, finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (por. m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 4266/21, CBOSA).

W ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17, CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.

W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyrokach tut. Sądu z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 305/22 oraz z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 315/23, CBOSA.

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04, CBOSA). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.

Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów

Zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to powołuje się organ, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie wykazał że jedynie Dyrektor jednostki jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a tym samym, że nie był zobowiązany udostępniać informacji o nagrodach przyznanych innym pracownikom pełniącym funkcje publiczne i mającym związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Nadto nie wykazał w stosunku do którzych pracowników niepełniących funkcji publicznej skorzystał z ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organy w żaden sposób nie uargumentowały, że wszelkie pozostałe stanowiska zajmowane w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w K. mają charakter usługowy lub techniczny. Sposób udzielonej informacji przez zobowiązany podmiot uniemożliwia weryfikację przyjętego poglądu. Rozpoznając wniosek organ winien był ocenić uwzględniając pełnione stanowisko i zakres obowiązków, którzy z pracowników pełnią funkcję publiczną lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, a w przypadku których pracowników cecha ta nie jest spełniona. W udzielonej informacji i w aktach sprawy brak jest analizy organu w tym zakresie, która pozwoliłaby na jego sądowoadministracyjną kontrolę.

Wynagrodzenie osoby na stanowisku urzędniczym jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, CBOSA). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości takiej osoby, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Należy w pełni podzielić stanowisko, że każda osoba zawierająca umowę z organem gminy i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi się liczyć z możliwością udostępniania danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p. Wobec kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy zwłaszcza na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 305/22).

Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości nagród dla poszczególnych pracowników urzędu, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 1577/19, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4455/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. II SAB/Go/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 17 lutego 2023 r. przekazał Skarżącemu niepełną informację na temat nagród przyznanych pracownikom MOSiR w 2022 r. Udzielenia tej informacji nie poprzedziła analiza podmiotu zobowiązanego w kontekście pełnienia funkcji publicznej przez jego pozostałych pracowników, skoro wniosek obejmował wszystkich pracowników MOSiR w K. oraz wysokość przyznanych im nagród wraz z powodem ich przyznania. W ocenie Sądu niewystarczające było udzielenie informacji sumarycznej, z podziałem na grupy pracowników, łączną kwotę nagród dla każdej z grup oraz powody przyznania nagród. W związku z tym udzielenie informacji w takim kształcie było niepełne i nie uchroniło organu od zarzutu bezczynności.

Co istotne, załatwienie wniosku w całości poprzez, np. udostępnienie żądanej informacji, czy poinformowanie o niemożności udzielenia informacji z uwagi na brak przymioty informacji publicznej nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji kiedy odpowiedź jest pełna. Udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie, jak to wskazano powyżej, wnioskowane informacje dotyczące nagród przyznanych pracownikom MOSiR w K. stanowiły informację publiczną. Po drugie wskazać należy, że ewentualne stwierdzenie, że pracownik podmiotu faktycznie nie pełni funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowiło obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., chyba że pracownik wyraziłby zgodę na udzielenie informacji co do otrzymanej przez niego nagrody. Sam organ nie kwestionował tego, że żądana we wniosku z dnia 23 stycznia 2023 r. informacja stanowi informację publiczną. Natomiast, tylko poza stanowiskiem Dyrektora MOSiR, który pełni funkcję publiczną, organ powoływał się na ochronę prawa do prywatności opisaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zatem co do tych pracowników winna być wydana decyzja (decyzje) o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z których wynikać powinno, że konkretny pracownik z [...] pracowników nie pełni funkcji publicznej i nie ma związku z pełnieniem tych funkcji w MOSiR w K., odnosząc się do jego stanowiska pracy i związanych z tym powierzonych mu obowiązków służbowych, oraz uzasadnienie zastosowania do niego ograniczenia w udzieleniu tej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ubocznie zaznaczyć należy, że z odpowiedzi udzielonej przez MOSiR wynika, że w organie zatrudnionych jest [...] osób, to organ jest także uprawniony do rozważenia przetworzonego charakteru takiej informacji publicznej.

Zobowiązać, zatem należało organ do załatwienia wniosku z 23 stycznia 2023 r. w nierozpoznanym zakresie dotyczącym pozostałych [...] pracowników, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w K dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Organ w odpowiednim czasie zareagował na wniosek i w ustawowym terminie informacją udzielił odpowiedzi, błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do odpowiedzi na wniosek jakiej oczekuje wnioskodawca w pozostałym zakresie, a także udzielając informacji pismem, powołując się w nim na ograniczenie do udzielenia informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu organu charakteru rażącego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535).

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).