Wyrok z dnia 2023-10-04 sygn. II SA/Sz 475/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi R. M. i W. spółka komandytowa we W. na decyzję Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem w postaci wiadomości e-mail z dnia 9 lutego 2023 r., uzupełnionym w dniu 16 lutego 2023 r., R. W. (dalej: "spółka", "skarżąca") zwróciła się do P. spółka z o.o. w Z. (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przekazanie informacji z otwarcia ofert w postępowaniu na "; "o przesłanie kopii całej, kompletnej oferty Wykonawcy K.

Wskazała nadto, że tajemnicą przedsiębiorstwa nie mogą zostać objęte informacje, które podlegają ocenie i wpływają na przyznawaną punktację.

Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. nr 1/2023 wydaną na podstawie art. 17 oraz art. 16, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") organ odmówił spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ powołał się na potrzebę ochrony zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorstwa, o czym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazał dalej, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, czynem nieuczciwej konkurencji jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (art.11 ust. 1), a przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności (art. 11 ust. 2).

Organ wyjaśnił dalej, że uczestnik postępowania na wykonanie audytu, tj. K. , dokonał zastrzeżenia na treści oferty w postaci pieczęci "Tajemnica przedsiębiorstwa", tj. podjął działania w celu utrzymania ich w poufności. Nadto organ wskazał, że do prowadzonego postępowania mającego na celu wybór oferenta na wykonanie ww. audytu nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych ze względu na nieprzekroczenie progu 130 tysięcy złotych. Przy wyborze oferenta kierowano się prawem cywilnym i wewnętrznym regulaminem.

Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy spółka zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia 20 marca 2023 r. nr 2/2023 organ uchylił decyzję nr 1/2023 i umorzył postępowanie w sprawie.

Organ wyjaśnił, że ponowna analiza treści wniosku spółki o udostępnienie informacji publicznej prowadzi do konkluzji, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Wskazane przez spółkę we wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisy z ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: "p.z.p.") pozwalające na ujawnienie treści oferty "niczego do tej kwestii nie wnoszą". Ustawa ta nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy, gdyż dotyczy ona postępowań spełniających warunki określone w art. art. 2 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Z kolei skoro w świetle art.6 u.d.i.p. okazało się, że przedmiotowa informacja nie jest informacją publiczną, to bez znaczenia jest okoliczność, czy informacja ta jest, czy też nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż organ nie ma obowiązku udostępniać takiej informacji. Kwestia kwalifikacji przedmiotowej informacji z punktu widzenia jej podlegania, czy też niepodlegania ochronie jako tajemnicy przedsiębiorstwa miałaby znaczenie dopiero wtedy, gdyby była to informacja spełniająca przesłanki art. 6 u.d.i.p.

Oferta przedsiębiorcy K. nie została wytworzona przez organ, lecz wpłynęła do niego od podmiotu zewnętrznego. Tego rodzaju dokumenty nie stanowią informacji publicznej, na co wskazuje zarówno art.6 u.d.i.p. jak i też orzecznictwo. Organ przywołał dalej tezy orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z 18.12.2019 r., II SAB/Po 97/19; wyrok NSA z 9.08.2017 r. I OSK 3212/15).

Organ dodał, że kwestią nie do końca jasną w niniejszej sprawie była problematyka ewentualnego odwołania od niniejszej decyzji w kontekście u.d.i.p. Organ uznał, że art. 16 i 17 u.d.i.p. skłaniają do poglądu, że niniejsza decyzja umarzająca postępowanie z powodu bezprzedmiotowości postępowania (braku istnienia informacji publicznej podlegającej udostępnianiu) winna wywoływać podobny skutek, jak w przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, gdyż jej nie posiada. Wskazał dalej, że w takiej sytuacji nie wydaje się administracyjnej decyzji odmownej, a wnioskodawca może bronić swego interesu składając ewentualnie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego.

Organ pouczył spółkę o prawie do zaskarżenia decyzji do WSA w Szczecinie.

W skierowanej do sądu skardze na opisaną wyżej decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię,

a w konsekwencji przyjęcie, że informacja, której udostępnienia domagała się spółka, nie mieści się w zakresie zastosowania wskazanych norm;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej podczas gdy istniały podstawy do udostępnienia skarżącej żądanej informacji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o rozważenie uchylenia decyzji nr 1/2023 z dnia 23 lutego 2023 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Przedmiotem sprawy jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji, w której organ drugiej instancji uznał, że żądana przez skarżącą spółkę informacja w postaci całej kompletnej oferty przedsiębiorcy K. złożonej na opracowanie audytu rekompensaty należnej P. spółka z o.o. jako operatorowi usług publicznego transportu zbiorowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie organu odwoławczego ww. informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem w sprawie wystarczające powinno było być poinformowanie skarżącej o tym, że żądana oferta nie została wytworzona przez Spółkę P. sp. z o.o. w Z., lecz wpłynęła do spółki od podmiotu zewnętrznego.

Natomiast, zdaniem skarżącej przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną. Ponadto w odwołaniu skarżąca stoi na stanowisku, że żądana przez nią informacja nie podlega ograniczeniom wskazanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając tak zakreślony przedmiot sporu w sprawie wskazać należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw i wolności politycznych wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie,

w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy.

W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Należy przy tym pamiętać, że jest to katalog otwarty, co wynika z użycia na jego wstępie słów "w szczególności". Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie, za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., II SAB/Lu 19/06, WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., IV SA/Wa 221/04 oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II SAB/Bk 36/08).

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o majątku publicznym, w szczególności o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Oceniając wniosek skarżącej organ drugiej instancji uznał, że wnioskowane przez nią informacje dotyczące przesłania oferty podmiotu biorącemu udział w postępowaniu konkursowym dotyczącym audytu rekompensaty należnej operatorowi za rok 2022 z tytułu świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego, nie stanowią informacji publicznej ze względu na charakter tego dokumentu – wytworzenie go przez podmiot zewnętrzny oraz ze względu na brak zastosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych do tego konkursu.

Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Ustawa przewiduje także inne rozwiązania. Może bowiem zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic prawnie chronionych, prywatności osoby fizycznej, bądź tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa nastąpić powinna w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku domagania się przez wnioskodawcę informacji przetworzonej organ powinien wykazać na czym polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zależności od wyniku tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Inny przewidziany w ustawie tryb załatwienia wniosku zachodzi w przypadku stwierdzenia, że celem uzyskania żądanej informacji publicznej jest jej ponowne wykorzystanie (art.23a - 23i u.d.i.p.) Sprawa może również zostać zakończona poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania np. wtedy, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, a powiadomiony o tym wnioskodawca nie zgłosi żądania udostępnienia informacji w proponowany przez organ sposób lub formie (art. 14 ust.2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił skarżącej informacji objętej wnioskiem, kwestionując żądanie dotyczące udostępnienia wybranej w konkursie oferty, ponieważ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej, gdyż jest dokumentem prywatnym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceny tej nie podziela. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zapytanie wnioskodawcy dotyczyło dysponowania majątkiem publicznym.

Odnosząc się do stanowiska organu co do charakteru wybranej w otwartym konkursie oferty przytoczyć należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7186/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego; " W sprawie oczywistym jest, że dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym przede wszystkim czy dokumentacja beneficjenta była skonstruowana i oceniona zgodnie z zasadami wyznaczonymi w ramach konkursu i przepisach działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (Dz. U. z 2019 r., poz. 683 ze zm.) oraz czy proponowane działania beneficjenta mieściły się zarówno pod względem formalnym jak i materialnym w określonych w art. 43 § 2 k.k.w. celach ww. funduszu celowego koniecznym jest również ocena dokumentacji złożonej przez Fundację [...]. Wskazać bowiem należy, że dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed publicznym podmiotem stanowią część dokumentacji zawartej w aktach takiego postępowania, a zatem stają się częścią zebranego materiału dowodowego danej sprawy. Taki materiał dowodowy stanowi więc informację o "sprawie publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p."

Orzeczenie to zapadło na tle innej procedury konkursowej, lecz jego konkluzja dotycząca charakteru dokumentów złożonych w toku postępowania przed podmiotem publicznym i możliwości ich weryfikacji w celu przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu, w pełni odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i sąd ją w całości podziela. Słusznie zatem wskazuje skarżąca w uzasadnieniu skargi, że treść oferty złożonej w konkursie na realizację zadania publicznego odnosi się do sposobu wykonania zadania publicznego, a ponadto oferta została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotowi z wykorzystaniem środków publicznych, co skutkuje uznaniem, że zawiera ona informację o sprawach publicznych.

Podsumowując, należy stwierdzić, że żądana przez skarżącą w sprawie informacja stanowi informację publiczną.

W konsekwencji, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i jednocześnie umarzając postępowanie w sprawie z uwagi na przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej uchylił się od rozpoznania zarzutu odwołania dotyczącego niezasadnego uznania udzielenia żądanej informacji za naruszające tajemnicę przedsiębiorstwa o jakiej mowa w art. 5 ut. 2 u.d.i.p. W konsekwencji organ ten naruszył szereg przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Jednocześnie, wobec wskazanych naruszeń, na obecnym etapie postępowania, przedwczesna byłaby ocena czy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w art. 5 ust. 2 u.p.d.i.p. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela dominujący w orzecznictwie pogląd co do tego, że samo w sobie jedynie powołanie się przez oferenta na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, organ bowiem zobowiązany jest wyjaśnić z jakiego powodu uznał, że w konkretnym przypadku żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z 12.02.2015 r., sygn.. akt I OSK 759/14).

Z tych względów sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.