Wyrok z dnia 2023-05-10 sygn. III OSK 2125/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 539/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 24 stycznia 2019 r., nr BM.WKN.013.13.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 539/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 24 stycznia 2019 r., nr BM.WKN.013.13.2019, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 14 stycznia 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek w sprawie udostępnienia w formie skanów na adres poczty elektronicznej stowarzyszenia dokumentów złożonych przez kandydatów, którzy zostali i nie zostali zakwalifikowani do Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach (dalej jako "KKE") obecnej kadencji.

Pismem z 24 stycznia 2019 r. organ przekazał wnioskodawcy w żądanej formie skany dokumentów, które zostały złożone przez kandydatów spełniających wymagania formalne, zakwalifikowanych do KKE (kadencja 2015-2019). Jednocześnie poinformował, że nie stanowią informacji publicznej kontaktowe numery telefonów, adresy zamieszkania i adresy poczty elektronicznej oraz daty urodzenia, podane

w formularzach zgłoszeniowych przez kandydatów na członków, z uwagi na brak związku tych informacji z pełnieniem funkcji publicznej przez te osoby. W tej części formularze zostały zanonimizowane.

Decyzją z 24 stycznia 2019 r., w odniesieniu do kwestii udostępnienia dokumentów złożonych przez kandydatów, którzy nie zostali zakwalifikowani do KKE obecnej kadencji, Minister, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 i 1669; dalej "u.d.i.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że żądane informacje dotyczą kandydatów na członków KKE, a zatem osób, które nie pełnią funkcji publicznych i tym samym nie są związane z pełnieniem tej funkcji. Żądana informacja dotyczy osób prywatnych, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do prywatności. Według Ministra ujawnienie wnioskowanych dokumentów nie ma znaczenia dla zachowania wymaganej transparentności życia publicznego, podczas gdy ujawnienie formularzy zgłoszeniowych zawierających dane osobowe oraz inne informacje dotyczące prywatnej sfery osób, które je złożyły, naruszałoby w znacznym stopniu ich prywatność. Wnioskowane dokumenty zawierają nie tylko imiona i nazwiska kandydatów, ale także daty ich urodzenia, informacje o miejscu zamieszkania i miejscu pracy kandydata, przebiegu zatrudnienia, wykształceniu, doświadczeniu zawodowym, zaangażowaniu w działalność organizacji społecznych, zdobytych kwalifikacjach, a także dane kontaktowe (prywatne numery telefonów i adresy e-mail). Dane te zostały ujawnione wyłącznie organowi, w zaufaniu, w procedurze naboru kandydatów na członków KKE, na podstawie przepisów określających jego zasady, a kandydaci, po dokonaniu oceny tych dokumentów, nie zostali wybrani przez Ministra do pełnienia funkcji w KKE. Ponadto część

z wnioskowanych dokumentów zgłoszeniowych nie spełniała wymogów formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze, w związku z czym nie podlegała nawet merytorycznej ocenie organu.

Minister stwierdził, że z mocy prawa żądane przez wnioskodawcę informacje mają status informacji chronionej i występują ustawowe okoliczności nakazujące ograniczenie prawa do informacji publicznej. Dostęp do żądanych informacji jest reglamentowany i wyłącza ich ujawnienie osobom trzecim. Wobec ustawowego wyłączenia możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, organ nie jest uprawniony do jej przekazania wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosło stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy dokumenty dotyczące kandydatów niezakwalifikowanych do KKE (tak samo jak w przypadku kandydatów zakwalifikowanych) stanowią podlegającą udostępnieniu informację publiczną. Zdaniem sądu na to pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi.

Sąd przytoczył art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. Stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia

"osoby pełniącej funkcje publiczne". Zdaniem sądu za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

W ocenie sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sposób wyłaniania kandydatów na członków KKE normuje rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach oraz lokalnych komisji etycznych do spraw doświadczeń na zwierzętach (Dz. U. z 2015 r., poz. 630 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Sąd przytoczył § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, a także art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1207 ze zm.). Zdaniem sądu sam fakt złożenia wniosku przez kandydata nie skutkuje tym, że staje się on automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Nie chodzi tu bowiem o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale o realizację zadań publicznych. Związek kandydatów z organem administracji sprowadza się do złożenia wniosku (aplikacji) z dokumentami, które zostały zgromadzone w procedurze naboru na członków KKE i są przechowywane przez KKE. Nie sposób zrównywać sytuacji kandydatów niezakwalifikowanych do KKE z osobami, które pozytywnie przeszły weryfikację formalną i merytoryczną, w następstwie czego zostały zakwalifikowane do KKE.

Zdaniem sądu prawidłowo zatem organ uznał, że kandydaci, którzy nie zostali wybrani przez Ministra na członków KKE nie sprawują żadnych funkcji publicznych

i wnioskowane informacje nie posiadają związku z pełnieniem tych funkcji. Złożenie bowiem wniosku w procedurze naboru kandydatów na członków KKE przez kandydata nie skutkuje tym, że staje się on automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną. Sąd wskazał, że dokumenty, o udostępnienie których wnosi stowarzyszenie, dotyczą osób, którym na mocy obowiązujących przepisów prawa przysługuje prawo do prywatności jako wartości chronionej konstytucyjnie. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w przepisach Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i 2), jednakże nie ma ono charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów (vide – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05).

Sąd zgodził się z organem, że ujawnienie żądanych dokumentów nie ma znaczenia dla zachowania wymaganej transparentności życia publicznego, podczas gdy ujawnienie formularzy zgłoszeniowych, zawierających dane osobowe oraz inne informacje dotyczące prywatnej sfery osób, które je złożyły, naruszałoby w znacznym stopniu ich prywatność. Przedmiotowe dokumenty zawierają nie tylko imiona i nazwiska kandydatów, ale także ich daty urodzenia, adresy zamieszkania i miejsc pracy, informacje o przebiegu zatrudnienia, wykształceniu oraz dane kontaktowe. Żądane przez stowarzyszenie informacje mają status informacji chronionej i występują ustawowe okoliczności nakazujące ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosło

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości". Nadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd, iż informacja publiczna, o którą wnioskowało stowarzyszenie we wniosku z 14 stycznia 2019 r., w zakresie skanów dokumentów kandydatów, którzy nie zostali zakwalifikowani do Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach obecnej kadencji, nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, w sytuacji gdy poglądy orzecznictwa przemawiają za stwierdzeniem, że osobom ubiegającym się o stanowisko publiczne, także należy przypisać przymiot osoby pełniącej funkcje publiczne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i błędne zastosowanie ww. przepisów polegające na bezpodstawnym uznaniu przez sąd, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że wnioskowana przez skarżącego informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, iż konieczność ochrony wartości w postaci prawa do prywatności jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej, w sytuacji gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do wyciągnięcia takich wniosków, zwłaszcza, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie poczynił w tym zakresie należytych ustaleń faktycznych.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. polegającego na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nieustaleniu przez organ, przy jednoczesnym założeniu, że udostępnienie wnioskowanych przez skarżącego informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, czy osoby te rezygnują z przysługującego im prawa do prywatności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stowarzyszenie odniosło się do powyższych zarzutów, w szczególności wskazało, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dostrzegając, że organ nie ustalił czy osoby fizyczne, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pragną skorzystać z prawa do ochrony swojej prywatności

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie należnych kosztów.

Zarządzeniem z 27 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania.

W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż skuteczne kwestionowanie poprawności ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonego wyroku, wymaga powołania norm odniesienia w postaci odpowiednich przepisów p.p.s.a., norm dopełnienia regulujących przebieg postępowania dowodowego w postępowaniu jurysdykcyjnym (zazwyczaj odpowiednich przepisów k.p.a.) oraz normy materialnoprawnej, która wskazuje normatywny stan faktyczny, która ma być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przed organem. Sam zarzut powołany w petitum skargi kasacyjnej nie wskazuje właściwego przepisu materialnego. Zarzut w tym zakresie uzupełnia jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, z którego wynika, iż w sprawie naruszony został przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem organ nie ustalił czy osoby fizyczne, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pragną skorzystać z prawa do ochrony swojej prywatności. Z tych względów zarzut ten nadaje się do merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Jeśli zaś określona osoba nie pełni funkcji publicznej to informacje publiczne podlegają ochronie ze względu na konieczność ochrony jej prawa do prywatności, chyba że osoba rezygnuje

z przysługującego jej prawa. Istota podniesionego zarzutu sprowadza się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż obowiązkiem organu wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 75 § 1 k.p.a. było ustalenie z urzędu czy osoby, których dotyczył wniosek, rezygnują z prawa do prywatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładania językowa przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ obowiązku ustalania w każdej sprawie czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zapytanie o rezygnację z prawa do prywatności organ winien skierować do osoby fizycznej, jeśli wnosi o to wyraźnie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji publicznej lub gdy przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje, iż okoliczność to powinna zostać wyjaśniona. Na gruncie przedmiotowej sprawy stanowisko procesowe skarżącego sprowadzało się do jednoznacznego twierdzenia, że osoby kandydujące na członków Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, które nie zostały wybrane na członków komisji, są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji ochronie prawnej nie podlega ich prawo do prywatności. W takiej sytuacji zakres postępowania wyjaśniającego został zakreślony organowi przez właśnie takie stanowisko w przedmiocie wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Słusznie zatem organ skoncentrował wyjaśnianie sprawy na wykładni prawa materialnego. Z akt administracyjnych nie wynika, aby wnioskodawca złożył wniosek w tym zakresie.

Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie, w przypadku, gdy przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14, z 11.4.2017 r., II OSK 2045/15: – dostępne w CBOSA). Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p nie mogły zostać uznane za uzasadnione.

Zarzut pierwszy oparty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Zarzut ten nie został sporządzony z precyzją wymaganą przepisami prawa. Po pierwsze, nie jest możliwe w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kwestionowanie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., gdyż ten ostatni przepis ma charakter stricte procesowy, co oznacza, iż a limine zarzut jego naruszenia w ramach podstawy materialnoprawnej nie mógł okazać się skuteczny. Po drugie, w ramach tego samego zarzutu skarżące kasacyjnie stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej w postaci artykułu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, który ustęp art. 61 Konstytucji został naruszony. Z tych względów zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji nie mógł okazać się skutecznie postawiony.

Merytorycznie może zostać rozpoznany zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mimo że nie został on powiązany z naruszeniem odpowiedniej normy odniesienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis przez błędną wykładnię pojęcia osób pełniących funkcję publiczną i przyjęcie, że osoby kandydujące na członków Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, które nie zostały wybrane na członków komisji, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednoznacznie, iż ochroną prawa do prywatności nie są objęte osoby pełniące funkcje publiczne. Kandydaci na członków rzeczonej komisji nigdy nie objęli funkcji członków tej komisji, gdyż nie zostali powołani do jej składu. A contrario nie są oni osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sam tylko argument logiczno-językowy przesądza o bezzasadności tego zarzutu.

Dodatkowo przywołać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Uznał on, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Brak jest zatem wątpliwości, iż warunkiem rozważania czy określona osoba pełni funkcję publiczną jest uprzednie powołanie takiej osoby na daną funkcję publiczną lub członka lub piastuna organu, czy też nawiązanie innego stosunku prawnego z taką osobą w ramach urzędu administracyjnego. Osoby kandydujące na członków Krajowej Komisji Etycznej do Spraw Doświadczeń na Zwierzętach, które nie zostały wybrane na członków komisji, nie są zatem osobami pełniącymi funkcje publiczne. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób fizycznych. Już tylko z tych względów zarzut pierwszy nie mógł okazać się skuteczny.

Dalej wskazać należy, odnosząc się łącznie do zarzutów pierwszego i drugiego wywiedzionych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że stwierdzenie na gruncie konkretnej sprawy, iż udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej naruszyłoby konstytucyjnie chronione prawo do prywatności osoby fizycznej (lub tajemnicę przedsiębiorcy), obliguje organ do odmowy jej udostępnienia. Nie jest to więc problem wykładni prawa, lecz problem ustalania faktów. Stwierdzenie możliwości naruszenia prywatności osoby fizycznej (lub tajemnicy przedsiębiorcy) w przypadku udostępnienia informacji publicznej jest elementem procesu dowodzenia i oceny materiału dowodowego, który wyznacza na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. samą możliwość wydania aktu administracyjnego, a jednocześnie wyznacza samą treść aktu (negatywną).

W wyniku dowodzenia stan faktyczny sprawy powinien być jasny i kompletny, spełniający dyspozycję zasady prawdy obiektywnej, tj. być przeprowadzony i odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Osiągnąwszy etap ustalenia znaczenia stosowanego przepisu prawa oraz pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, organ dokonuje subsumpcji sprowadzającej się do stwierdzenia, iż ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi opisanemu w danej normie materialnej. Przypomnieć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego polega na błędzie subsumcji, czyli na niewłaściwym uznaniu, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, co wynika wprost z zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, nie może prowadzić do wzruszenia dokonanych ustaleń faktycznych. Te są bowiem dokonywane w oparciu o przepisu procesowe. Chcąc więc zakwestionować przyjęte ustalenia faktyczne należy podnieść zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego regulujących proces wyjaśniania, rozpoznawania sprawy i dowodzenia.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu drugiego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca przesądził już na etapie stanowienia prawa, iż wartością podlegającą silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej lub ochrona tajemnicy przedsiębiorcy. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicą przedsiębiorcy a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów przy zastosowaniu zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, i poszukiwania takiej interpretacji przepisów ograniczających, która pozwoliłaby zrealizować cel, jaki stawiał sobie ustawodawca wprowadzając określone przepisy, a przy tym byłaby ona nie bardziej uciążliwa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu. Żaden z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej nie był więc stosowany przez organ, a następnie sąd pierwsze instancji, i tym samym nie mógł zostać naruszony. Z tych względów oba zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą zostać uznane za uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.