Wyrok z dnia 2019-11-07 sygn. IV CSK 366/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt IV CSK 366/18

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 listopada 2019 r.

Regulacja art. 37 ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i  zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jeden z przypadków szczególnych, o których stanowi art. 361 § 2 k.c. Skoro zatem w przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują zgodnie z tym przepisem odsetki ustawowe za opóźnienie, to należy uznać, iż art. 37 ust. 9 u.p.z.p. nie dopuszcza dochodzenia roszczeń powstałych wskutek opóźnienia w wykonaniu obowiązku nałożonego na gminę w zakresie unormowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (także zawinionego) innych niż wyraźnie wskazane w tym przepisie.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Joanna Misztal-Konecka (przewodniczący)
‎SSN Tomasz Szanciło
‎SSN Kamil Zaradkiewicz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa M. S. i R. S.
‎przeciwko Gminie Miasto T.
‎o zobowiązanie i zapłatę,
‎po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 7 listopada 2019 r.,
‎skargi kasacyjnej powodów

od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]
‎z dnia 2 stycznia 2018 r., sygn. akt V ACa [...],

I. oddala skargę kasacyjną,

II. zasądza od M. S. i R. S. na rzecz Gminy Miasto T. kwoty po 6.250 (sześć tysięcy dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2012 r. Sąd Okręgowy w T. w pkt 1 oddalił powództwo M. S. i R. S. przeciwko Gminie Miasta T. o zobowiązanie i zapłatę i pkt 2 i 3 orzekł o kosztach postępowania.

Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z 28 marca 2013 r. uchylił wyrok Sądu Okręgowego w T. z 6 listopada 2012 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 20 maja 2016 r. Sąd Okręgowy w T. w pkt 1 zasądził od Pozwanej na rzecz Powodów solidarnie kwotę 17.061.910,96 zł z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od 30 stycznia 2016 r. do dnia zapłaty, w pkt 2 umorzył postępowanie o zapłatę na rzecz każdego z Powodów kwoty po 50.000 zł, w pkt 3 oddalił powództwo w pozostałej części, w pkt 4 i 5 orzekł o kosztach postępowania.

Z ustaleń wynika, że nieruchomość położona przy ul. T., L i S. była użytkowana przez Zakłady „T.” S.A. w T., która w 1998 r. zaprzestała produkcji na tym terenie. W dniu 6 kwietnia 1998 r. pełniący obowiązki prezesa zarządu spółki Z. T. wniósł do zarządu Miasta T. wniosek o rozszerzenie zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]/8, 1[...]-2[...] położonych w T. przy ul. T. nr 8-10, 6, 4-6, 2-4 i ul. L. nr 61-65 o przeznaczenie pod działalność handlowo-usługową. „T.” S.A. w T. została postawiona w stan likwidacji. Likwidatorem został Z. T. . W dniu 24 sierpnia 1998 r. wniósł on do Zarządu Miasta T. o dokonanie rozszerzenia dotychczasowego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek o przeznaczenie pod działalność handlowo-usługową oraz gastronomiczną.

W maju 1999 r. Powodowie oraz małżonkowie B. R. i M. R. nabyli od „T.” S.A. w T. prawo wieczystego użytkowania nieruchomości. W tym samym roku przed Sądem Rejonowym w T. została zniesiona współwłasność prawa wieczystego użytkowania i Powodowie zostali jedynymi użytkownikami wieczystymi. W październiku 1999 r. Powodowie zawarli umowę przedwstępną sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z G. sp. z o.o. w P.., która zapłaciła Powodom zaliczkę w kwocie 3.200.000 marek niemieckich.

Uchwałą z 27 maja 1999 r. Rada Miasta T. przystąpiła do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu po „T.” S.A. w T..

Decyzją z 21 grudnia 1999 r. - utrzymaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lutego 2000 r. - Prezydent Miasta T. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji Centrum Handlowo Usługowe z zapleczem gastronomicznym i biurowym, parkingami, układem drogowym wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. S. oraz ul. T. w T.. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. wyrokiem z 6 czerwca 2002 r. w sprawie II SA/Gd […] stwierdził nieważność tych decyzji.

Prezydent Miasta T. w 20 czerwca 2000 r. wydał decyzję [...] - utrzymaną decyzją Wojewody [...] z 21 sierpnia 2000 r. - o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu Powodom pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego „R.” u zbiegu ulic T. i S. w T.. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w G. wyrokiem z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie II SA/Gd […] uchylił te decyzje.

W dniu 19 października 2000 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolami J 25 PP i J 21 PS położonego przy ul. T. i L..

Powodowie wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego „Centrum Handlowo-Usługowego „R.”. Wobec tego, że nie uzupełnili braków kolejnego wniosku polegających na wykazaniu dostosowania projektu budowlanego „Centrum Handlowo-Usługowe R.” przy ul. T. do wymagań aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Prezydent Miasta T. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę „Centrum Handlowo-Usługowe R.” przy ul. T. w T..

Uchwałą Rady Miasta numer [...] z 12 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie ulic L., S., A. i W. dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem J4KD (Z) 39 ustalono przeznaczenie; podstawowe-komunikacja-droga publiczna zbiorcza, wraz z linią tramwajową, dopuszczalne: zieleń urządzona, budowle i urządzenia infrastruktury technicznej, na wolnych powierzchniach – miejsca postojowe.

Pismem z 28 lutego 2007 r. skierowanym do Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej Powodowie wnieśli o podjęcie działań zmierzających do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, tj. poszerzenia o zorganizowane budownictwo wielorodzinne. W tym zakresie skierowali również do Prezydenta Miasta T. pismo z 6 maja 2008 r.

W dniu 14 sierpnia 2008 r. Powodowie zawarli umowę przedwstępną sprzedaży użytkowania wieczystego nieruchomości z „L.” sp. z o.o. w W.. Otrzymali od spółki zaliczkę w kwocie 4.000.000 zł.

W dniu 9 lipca 2009 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic: L., T. i W. w T.. Uchwała ta wprowadziła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych uchwałami Rady Miasta T. z 19 października 2000 r. i z dnia 12 października 2006 r.

Pismem z 20 lutego 2010 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Powodowie na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) wezwali Gminę Miasta T. do wykupu wieczystego użytkowania działek nr [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, 1[...], 2[...], [...]6/1, [...]7/1, [...]6/5, [...]7/5 w obrębie 56 o łącznej powierzchni 4.3306 ha wraz z własnością wzniesionych na tym gruncie budowli za łączną cenę 34.000.000 zł oraz do zapłaty 15.000.000 zł tytułem odszkodowania wynikających ze zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych uchwałami Rady Miasta z 12 października 2006 r. i z 9 lipca 2009 r.

Prezydent Miasta T. pismem z 18 marca 2010 r. odmówił wykupu nieruchomości i wypłaty odszkodowania, uznając roszczenia Powodów za bezpodstawne.

W marcu 2010 r. wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w T. przy ul. T. i ulicy L., stanowiącą działki nr [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, 1[...], 2[...], [...]6/1, [...]7/1, [...]6/5, [...]7/5 wynosiła 16.750.000 zł. Wartość nieruchomości na dzień 25 lutego 2014 r. wynosiła 15.404.000 zł.

Nieruchomość w sierpniu 2014 r. była obciążona hipotekami. Komornik sądowy D. Z. od 2007 r. prowadził egzekucję z nieruchomości Powodów, która była nadzorowana przez Sąd Rejonowy w T. w sprawie XI Co [...]. W toku egzekucji biegła sądowa B. K. sporządziła wycenę nieruchomości. Wartość na dzień 4 października 2012 r. wynosiła 15.655.500 zł. W dniu 29 stycznia 2016 r. uprawomocniło się postanowienie o przybiciu. W wyniku licytacji uzyskano kwotę 10.437.000 zł.

Przy takich ustaleniach faktycznych Sąd Okręgowy uznał, że roszczenie Powodów o odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest częściowo zasadne. Wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy zmiany planu miejscowego wprowadzone spornymi uchwałami z 12 października 2006 r. i z 9 lipca 2009 r. uniemożliwiły lub poważnie utrudniły Powodom korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowym sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Sąd Okręgowy podniósł, że zamiarem Powodów była sprzedaż przysługującego im prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. Zdaniem Sądu Okręgowego zmiany wprowadzone uchwałą z 9 lipca 2009 r. powodują, że korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się częściowo niemożliwe i istotnie ograniczone. Natomiast zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone uchwałą z 12 października 2006 r. polegające na przeznaczeniu części terenów dawnego „T.” S.A. w T. o powierzchni około 250 m² na poszerzenie ulicy L. nie miały zdaniem Sądu Okręgowego wpływu na korzystanie przez powodów z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Sąd Okręgowy wskazał, że na skutek niewykonania przez Pozwaną obowiązku wykupu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości już w 2010 r. doszło do sprzedaży tego prawa w drodze egzekucji i Powodowie utracili przedmiot wykupu.

Wyrokiem z 2 stycznia 2018 r. Sąd Apelacyjny w [...] w pkt I zmienił zaskarżony wyrok w pkt 1 w ten sposób, że oddalił powództwo, w pkt 4 w ten sposób, że zasądził od Powodów solidarnie na rzecz Pozwanej kwotę 7.215 zł tytułem zwrotu kosztów procesu, w pkt II oddalił apelację Powodów i orzekł o kosztach postępowania.

Sąd Apelacyjny uznał, że powództwo okazało się nieusprawiedliwione już w samej zasadzie. Podniósł, że na gruncie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. funkcjonuje niekwestionowany pogląd, zgodnie z którym legitymowani czynnie do dochodzenia cywilnoprawnych roszczeń odszkodowawczych określonych w tym przepisie są zgodnie z jego treścią właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, których dotknęły skutki zmian w planowaniu przestrzennym, czyli są to osoby, którym przysługiwały wymienione prawa do nieruchomości w chwili wejścia w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego, a status tych osób, poza zbyciem wierzytelności odszkodowawczej musi być utrzymany do chwili zamknięcia rozprawy przed sądem II instancji. Status ten musi być zachowany także w chwili wypłaty odszkodowania przez gminę w trybie art. 37 ust. 9 u.p.z.p. Tymczasem, bezspornie, Powodowie w toku procesu utracili status użytkowników wieczystych spornej nieruchomości wraz z prawem własności znajdujących się na niej zabudowań. Wskazał, że postanowieniem z 15 czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy w T. w sprawie XI Co [...] dokonał przybicia praw do przedmiotowej nieruchomości, stało się ono prawomocne z dniem 29 stycznia 2016 r. Z kolei postanowieniem z 19 maja 2016 r. Sąd Rejonowy w T. dokonał przysądzenia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, stało się ono prawomocne z dniem 1 sierpnia 2016 r. Zdaniem Sądu Apelacyjnego Powodowie utracili w konsekwencji legitymację czynną do dochodzenia roszczeń wskazanych w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł, że ustawodawca przewidział możliwość przejścia prawa na podmioty trzecie i w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. wprowadził w związku z tym szczególne uregulowanie, w myśl którego jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Sąd Apelacyjny uznał, że Powodowie nie spełnili przesłanki „zbycia” wskazanej w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., warunkującej możliwość domagania się odszkodowania, zaznaczając, że egzekucyjna sprzedaż nieruchomości - mimo podobieństwa terminologicznego - nie jest sprzedażą w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Nie jest to nawet czynność prawna, lecz przenoszący własność rzeczy skutek orzeczenia sądowego o przysądzeniu własności. W jego ocenie brak jest również podstaw do konstruowania zobowiązania odszkodowawczego poza odsetkami za opóźnienie na podstawie art. 37 ust. 9 u.p.z.p. Podniósł, że podjęta w toku postępowania apelacyjnego przez Powodów próba sformułowania żądania jako roszczenia opartego na tzw. zasadach ogólnych również okazała się bezzasadna, zaznaczając, że próbą obejścia prawa byłoby domaganie się roszczeń odszkodowawczych na zasadach ogólnych w przypadku niezasadności roszczeń wywodzonych pierwotnie na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p., które to uregulowania mają charakter szczególny.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożyli Powodowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 k.c. poprzez niezastosowanie wskutek uznania, że unormowania kodeksu cywilnego nie mają zastosowania do wykonania powstałego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 9 u.p.z.p. obowiązku wykupu; art. 36 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 9 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię oraz art. 353 § 1 i 2 i art. 475 § 1 oraz art. 471 k.c. poprzez niezastosowanie i przyjęcie w stanie faktycznym: że w związku ze zmianą planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone i Powodowie zgłosili Pozwanej żądanie wykupu przysługującego im prawa do nieruchomości, to nie powstał po stronie Pozwanej obowiązek jej wykupu, zaś odjęcie Powodom - w trakcie procesu o wykup - prawa do nieruchomości wskutek egzekucji z tej nieruchomości, powoduje utratę przez nich legitymacji czynnej tak o wykup jak i odszkodowanie; art. 37 ust. 9 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię oraz art. 476, art. 481 § 1, art. 481 § 3, art. 417 § 1, art. 443, art. 471 k.c., art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1998 Nr 162, poz. 1126) poprzez pominięcie tych przepisów w wyniku wadliwego przyjęcia, że: art. 37 ust. 9 u.p.z.p. jest wyłącznie normą kierowaną do gminy, nie ustanawia obowiązku wykupu, przewiduje tylko przeprowadzenie przez gminę w terminie 6 miesięcy postepowania administracyjnego, a niedokonanie wykupu w terminie wskazanym w tym przepisie nie powoduje dla gminy ujemnych skutków za wyjątkiem ewentualnego obowiązku zapłaty odsetek i tylko w sytuacji, gdy gmina dokona wykupu; art. 37 ust. 10 u.p.z.p. poprzez zastosowanie w oparciu o błędną wykładnię, że norma ta stanowi, że wdanie się przez Pozwaną w spór przed sądem powszechnym co do obowiązku wykupu niweczy związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy szkodą uprawnionego do żądania wykupu a zaniechaniem gminy w wykonaniu obowiązku wykupu, przez co wyłącza opartą na ogólnych zasadach k.c. odpowiedzialność odszkodowawczą gminy za odmowę i niewykonanie obowiązku wykupu w terminie określonym w art. 37 ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji, w której niemożność wydania orzeczenia sądowego o wykupie, nie jest wynikiem działania Powoda; art. 361 § 1 i § 2 k.c. poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego polegającego na ustaleniu, że Pozwana nie wykonała swojego obowiązku wykupu w terminie określonym w art. 36 ust. 9 u.p.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 383, art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 45 i art. 176 Konstytucji poprzez przyjęcie, że roszczenie odszkodowawcze za niewykonanie obowiązku wykupu stanowiło nowe roszczenie w rozumieniu art. 383 k.p.c. i jako takie nie podlegało rozpoznaniu przez Sąd Apelacyjny oraz że Powodowie zgłosili roszczenie o odszkodowanie przewidziane w art. 36 ust. 3 u.p.z.p.; art. 378 § 1, art. 382, art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd Apelacyjny zarzutów podniesionych przez Powodów w apelacji, że: odmowa wykonania wykupu, uchylanie się od tego obowiązku jest nie tylko opóźnieniem w wykonaniu obowiązku wykupu, ale również zwłoką w rozumieniu art. 476 k.c. skutkującą szerszą odpowiedzialnością odszkodowawczą niż tylko za opóźnienie, w tym za następczą niemożliwość wykupu i za obciążenia powodów kosztami utrzymania nieruchomości i ich przymusowego dochodzenia, a także nieuzasadnienie wyroku przez brak wskazania faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia; art. 378 § 1 k.p.c. przez rozpoznanie apelacji Pozwanej poza zgłoszone przez nią zarzuty poprzez pominięcie wiążących Sąd Apelacyjny w oparciu o art. 234 w zw. z art. 391 k.p.c. domniemań prawnych wynikających z art. 471, art. 475 § 1, art. 476 k.c. mimo, iż Pozwana zarzutu naruszenia art. 234 k.p.c. nie zgłaszała; art. 385 k.p.c. poprzez zastosowanie, mimo iż apelacja Powodów jest w całości zasadna i poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż apelacja Pozwanej jest w całości bezzasadna oraz art. 386 § 1 k.p.c. poprzez zastosowanie i uznanie apelacji Powódki za uzasadnioną mimo jej bezzasadności. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w [...] oraz zasądzenie na ich rzecz od Pozwanej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pozwana wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Powodów na jej rzecz kosztów postępowania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota zarzutów w niej sformułowanych sprowadza się przede wszystkim do twierdzenia, iż odmowa wykonania wykupu, uchylanie się od tego obowiązku jest nie tylko opóźnieniem w wykonaniu obowiązku wykupu, ale również zwłoką w rozumieniu art. 476 k.c. skutkującą szerszą odpowiedzialnością odszkodowawczą niż tylko za opóźnienie.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 37¹ ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z kolei zgodnie z ust. 3 tego przepisu, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie ocena prawna koncentruje się na ustaleniu zakresu roszczeń przysługujących właścicielowi nieruchomości albo jej użytkownikowi wieczystemu oraz relacji roszczeń, o których mowa w u.p.z.p., do tych, które regulowane są ogólnymi przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie roszczeń odszkodowawczych.

Dla prawidłowej oceny w niniejszej sprawie należy wskazać, iż zgodnie z art. 37 ust. 9 u.p.z.p., wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 ustawy, następuje w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie. Przepis ten wskazuje zatem, iż opóźnienie w wykonaniu obowiązku nałożonego na gminę, który to obowiązek wynika z art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p., skutkuje powstaniem roszczenia po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego o odsetki ustawowe za opóźnienie. W ocenie Skarżących przepis ten nie wyklucza możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na zasadach ogólnych w razie zwłoki z wykonaniem obowiązku nałożonego na gminę.

Sąd Najwyższy nie podziela powyższych zarzutów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 u.p.z.p., mają charakter szczególny. Przepis ten wprowadza szczególną kategorię roszczeń odszkodowawczych podlegających regułom prawa cywilnego, a zatem kształtuje szczególny przypadek odpowiedzialności odszkodowawczej, która nie wynika z czyjegokolwiek zachowania bezprawnego. W tym przypadku szkoda wynika ze zgodnego z prawem działania administracji w ramach wykonywania przysługujących jej kompetencji ustawowych (władztwa publicznego). Źródłem szkody jest zatem działanie władcze zgodne z prawem. Jakkolwiek bezprawność nie jest nieodłączoną cechą czynu niedozwolonego, czy szerzej - odpowiedzialności odszkodowawczej, to jednak w analizowanym przypadku zakres roszczeń przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości normują w sposób kompleksowy przepisy u.p.z.p. (art. 36-37). Ponadto legalny charakter zdarzenia szkodzącego wyklucza możliwość przypisania odpowiedzialności unormowanej w tych przepisach do reżimu odpowiedzialności z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (art. 471 i nast. k.c.). Regulacja zaś art. 37 ust. 9 u.p.z.p. stanowi jeden z przypadków szczególnych, o których stanowi art. 361 § 2 k.c. Skoro zatem w przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują zgodnie z tym przepisem odsetki ustawowe za opóźnienie, to należy uznać, iż art. 37 ust. 9 u.p.z.p. nie dopuszcza dochodzenia roszczeń powstałych wskutek opóźnienia w wykonaniu obowiązku nałożonego na gminę w zakresie unormowanym w u.p.z.p. (także zawinionego) innych, niż wyraźnie wskazane w tym przepisie.

Sąd Najwyższy nie podziela także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 382, art. 383, art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 45 i art. 176 Konstytucji RP, art. 378 § 1, a także art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Zarzuty te wynikają bowiem z przyjęcia przez Skarżących założenia o trafności odmiennej od przyjętej przez Sąd ad quem wykładni przepisów prawa materialnego. Tymczasem rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego jest prawidłowe, wynikało z ustalenia treści norm prawa materialnego, odmiennej ich wykładni oraz niezastosowania tych, które w sprawie nie znajdowały zastosowania, co znalazło odzwierciedlenie w motywach uzasadnienia wyroku. Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, iż przepisy u.p.z.p. nie nakładały na Pozwaną obowiązku wykupienia nieruchomości, zaś jej ryzyko związane z odmową wykupu obejmowało obowiązek zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie. Sąd zaznaczył też, iż nie było podstaw do zastosowania art. 471 k.c. z uwagi na fakt, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istniało zobowiązanie, którego niewykonanie mogłoby stanowić źródło roszczeń odszkodowawczych Powodów względem Pozwanej. Sąd nie uznał też z powyższych względów - trafnie - za podstawę ewentualnych roszczeń przepisów k.c. o odpowiedzialności deliktowej (art. 417 k.c.).

Sąd Najwyższy nie podziela zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych, tj. art. 7, art. 45 oraz art. 176 Konstytucji RP. Wskazane przepisy stanowią istotny element współkształtowania norm prawnych służących zapewnieniu odpowiedniego poziomu ochrony obywateli i nie tylko mogą, ale powinny być uwzględnione w ramach współstosowania Konstytucji wraz z aktami prawnymi niższej rangi (co jest skutkiem nie tyle przyjęcia wynikającej z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasady pośredniej skuteczności horyzontalnej norm konstytucyjnych, co wynikającego także z tego przepisu nakazu bezpośredniego stosowania Konstytucji przez organy władzy publicznej stosujące prawo, w tym przez sądy). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Najwyższy nie odnajduje jednak podstaw do uznania, iż wskazane przez Skarżących przepisy konstytucyjne wraz z odpowiednimi przepisami procesowymi kształtują samodzielną, niewynikającą wprost z odpowiednich norm ustawowych, regułę systemową lub zasadę postępowania. Z tych względów ich powołanie w skardze konstytucyjnej nie prowadzi do wniosku o konieczności odmiennej oceny od tej, której należy dokonać w świetle zakwestionowanych przepisów ustawowych.

Z tych względów, na podstawie art. 398¹⁴ k.p.c., zaś w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 98 § 1 i 3 w zw. z art. 391 § 1 i art. 398²¹ k.p.c. oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

Biuletyn Izby Cywilnej Sn 09-10/2023

Teza oficjalna

Regulacja art. 37 ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i  zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jeden z przypadków szczególnych, o których stanowi art. 361 § 2 k.c. Skoro zatem w przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują zgodnie z tym przepisem odsetki ustawowe za opóźnienie, to należy uznać, iż art. 37 ust. 9 u.p.z.p. nie dopuszcza dochodzenia roszczeń powstałych wskutek opóźnienia w wykonaniu obowiązku nałożonego na gminę w zakresie unormowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (także zawinionego) innych niż wyraźnie wskazane w tym przepisie.

teza opublikowana w Państwie i Prawie

W przypadku przekroczenia terminu do wykupu nieruchomości gmina obowiązana jest do zapłaty odsetek za opóźnienie (art.  37 ust.  9 u.p.z.p.). Natomiast brak jest podstaw do dochodzenia od gminy odszkodowania na zasadach ogólnych, w tym odsetek za zwłokę (art. 476–477 k.c.).

(wyrok z 7 listopada 2019 r., IV CSK 366/18, J. Misztal-Konecka, T. Szanciło, K. Zaradkiewicz)

Glosa

Agnieszki Polus, Państwo i Prawo 2023, nr 6, s. 176

Glosa ma charakter częściowo krytyczny.

We wstępnych rozważaniach autorka – powołując się na poglądy wyrażone w nauce prawa – wskazała, że można wyróżnić dwa odmienne stanowiska odnoszące się do zagadnienia, czy zasądzenie odsetek ustawowych za opóźnienie przewidzianych w art.  37 ust.  9 ustawy z  dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ,,u.p.z.p.”) jest jedyną konsekwencją opóźnienia gminy w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości, czy też właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) może dochodzić naprawienia szkody na zasadach ogólnych przyjętych w Kodeksie cywilnym. W świetle pierwszego z nich art. 37 ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym. Oznacza to, że nie ma możliwości dochodzenia naprawienia pełnej szkody, jaką poniósł właściciel nieruchomości. Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem art. 37 ust. 9 u.p.z.p. określa jedynie termin roszczenia o wykup lub odszkodowanie oraz skutki dotyczące przekroczenia tego terminu i nie wyłącza możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na zasadach ogólnych uregulowanych w Kodeksie cywilnym.

W  ocenie komentatorki, rozstrzygając przedmiotowe zagadnienie, przede wszystkim należy odróżnić stan opóźnienia w wykonaniu przez gminę obowiązku wykupu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania od stanu bezprawności wyrażającego się zaniechaniem gminy w wykonaniu tych obowiązków. Artykuł 37 ust. 9 u.p.z.p. reguluje konsekwencje opóźnienia w wykupie nieruchomości lub wypłacie odszkodowania, które powstaje wówczas, gdy gmina nie ustala w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku wartości nieruchomości w sposób wskazany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997  r. o gospodarce nieruchomościami i nie przedstawia oferty w tym terminie uprawnionemu lub w wypadku ustalenia wynagrodzenia za wykup w przewidziany prawem sposób uchyla się od dokonania wykupu. Zdaniem autorki w takiej sytuacji gmina będzie obowiązana do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie.

W powyższym zakresie komentatorka zaaprobowała wykładnię art. 37 ust. 9 u.p.z.p. dokonaną przez Sąd Najwyższy w glosowanym orzeczeniu, uznając, że art.  36–37 u.p.z.p. wyczerpująco regulują odpowiedzialność gminy za legalne następstwa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także kwestię odsetek ustawowych za opóźnienie w wykupie nieruchomości.

Podstawa odpowiedzialności gminy będzie kształtowała się odmiennie w przypadku bezprawnego zaniechania gminy wykonania obowiązku wykupu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek. W takiej sytuacji, w przypadku wyrządzenia właścicielowi nieruchomości szkody niezgodnym z prawem zaniechaniem podjęcia przez gminę działań zapewniających uprawnionej osobie realizację jej praw podmiotowych, podstawą odpowiedzialności gminy będzie art. 417 k.c. Zaniechanie gminy prowadzi bowiem do naruszenia skonkretyzowanego w przepisach prawa obowiązku, którego wykonanie wyłączyłoby powstanie szkody. Z uwagi na powyższe komentatorka krytycznie oceniła wykluczenie przez Sąd Najwyższy w komentowanym orzeczeniu możliwości przypisania gminie odpowiedzialności deliktowej na podstawie art. 417 k.c.

Autorka wyróżniła także dodatkową podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej gminy za niewykupienie nieruchomości w terminie, tj. art. 471 k.c. Właściciel nieruchomości będzie uprawniony do wystąpienia w stosunku do gminy z roszczeniem wynikającym z odpowiedzialności kontraktowej gminy w przypadku uprzedniego wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia zobowiązującego gminę do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia umowy wykupu nieruchomości i niewykonania obowiązku zapłaty z tego tytułu wynagrodzenia. W ocenie komentatorki dopuszczalność przypisania gminie odpowiedzialności kontraktowej umożliwia dochodzenie od gminy odsetek za zwłokę w niespełnieniu świadczenia w terminie, o którym mowa w art. 476–477 k.c.