Uchwała z dnia 1998-05-14 sygn. III CZP 12/98

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 12/98

Uchwała

Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 1998 r.

Przewodniczący: Prezes SN T. Ereciński.

Sędziowie SN: G. Bieniek, A. Górski, E. Skowrońska-Bocian (sprawozdawca), J. Suchecki, L. Walentynowicz, C. Żuławska.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej J. Szewczyka, w sprawie z powództwa Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "P.Z.L. M. (...)" SA w M. przeciwko Skarbowi Państwa-Ministrowi Gospodarki w Warszawie o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 14 maja 1998 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 22 stycznia 1998 r. sygn. akt (...) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:

"Czy żądanie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego realizującego zadania w zakresie obronności kraju, skierowane przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Gospodarki jako organowi założycielskiemu o wynagrodzenie szkody wynikłej z utrzymywania w latach 1990-1992 w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych, na podstawie zarządzenia nr 04 Ministra Przemysłu z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie dostaw dla sił zbrojnych w roku obliczeniowym 1986 (nie publikowane), jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.?"

podjął następującą uchwałę:

Żądanie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego realizującego zadania w zakresie obronności kraju, skierowane przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Gospodarki jako organowi założycielskiemu, o wynagrodzenie szkody wynikłej z utrzymywania w latach 1990-1992 w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych, na podstawie zarządzenia nr 04 Ministra Przemysłu z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie dostaw dla sił zbrojnych w roku obliczeniowym 1986 (nie publikowane), nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.

Uzasadnienie

Przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w dnia 28 sierpnia 1997 r. sygn. akt (...), zapadłego w sprawie z powództwa Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "P.Z.L. M. (...)" SA w M. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Gospodarki w Warszawie. Powodowa Wytwórnia, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego. Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego "P.Z.L. M. (...)", wystąpiła przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Przemysłu i Handlu (obecnie Ministrowi Gospodarki) o zapłatę kwoty 30.970.415,54 zł tytułem wynagrodzenia szkody powstałej w wyniku utrzymywania w latach 1990-1992 w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych na podstawie zarządzenia nr 04 Ministra Przemysłu z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie dostaw dla sił zbrojnych w roku obliczeniowym 1986 (nie publikowane).

Nakaz zapłaty wydany przez Sąd Rejonowy w Rzeszowie dnia 9 sierpnia 1996 r. został częściowo uchylony wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 1997 r. Sąd ten ustalił, że w latach 1990-1992 poprzednik prawny strony powodowej zobowiązany był, jako przedsiębiorstwo państwowe, do wykonywania zadań obronnych w ramach centralnego planu na Rok Obliczeniowy 1986, zatwierdzonego przez Komitet Obrony Kraju uchwałą nr 05/86 z dnia 18 sierpnia 1986 r. Zadania Roku Obliczeniowego 1986 rozciągnięto na lata 1990-1991 i jednocześnie ograniczono produkcję wojskową. Utrzymano przy tym w gotowości bezczynne linie produkcyjne na poziomie Roku Obliczeniowego 1986. Wiążące przedsiębiorstwo państwowe WSK "P.Z.L. M. (...)" zmiany wprowadzone zostały zarządzeniem Ministra Przemysłu nr 04 z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie dostaw dla sił zbrojnych na Rok Obliczeniowy 1986. Fakt utrzymywania w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych przez przedsiębiorstwo WSK "P.Z.L. M. (...)" nie był przez pozwany Skarb Państwa kwestionowany. Nie zostało także zakwestionowane wyliczenie kosztów związanych z utrzymywaniem w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych w latach 1990-1992. Skarb Państwa zrefundował częściowo poniesione koszty pod koniec 1992 r.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Wojewódzki przyjął, że powodowej Spółce przysługuje roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i art. 471 k.c. Roszczenie to nie uległo przedawnieniu na podstawie art. 118 k.c., gdyż przedsiębiorstwo przemysłu obronnego nie mogło we własnym imieniu, na własny rachunek i odpowiedzialność podejmować decyzji dotyczących produkcji zbrojeniowej. Sąd dokonał zatem jedynie korekty skapitalizowanych odsetek i częściowo uchylił nakaz zapłaty.

Sąd Apelacyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 1997 r. zmienił zaskarżone przez pozwany Skarb Państwa orzeczenie, uchylił w całości nakaz zapłaty i oddalił powództwo. Sąd ten przyjął, że roszczenie strony powodowej uległo przedawnieniu. Strona powodowa jest bowiem podmiotem gospodarczym, profesjonalnie prowadzi działalność gospodarczą, a dochodzone roszczenie było związane z zakresem tej działalności.

Kasacja strony powodowej zawiera zarzut naruszenia art. 118 k.c. Przy rozpoznawaniu tej kasacji powstało zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego.

W uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 1998 r. III CKN 601/97, przedstawiającego zagadnienie prawne, wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest uzasadnienie zarówno pozytywnej, jak i negatywnej odpowiedzi na przedstawione pytanie.

Za przyjęciem stanowiska, zgodnie z którym dochodzone przez powodową Spółkę roszczenie związane jest z prowadzeniem działalności gospodarczej, przemawiają następujące argumenty:

Treść art. 118 k.c. sugeruje, że podmiot gospodarczy może podejmować zarówno czynności, w szczególności czynności prawne, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i czynności nie związane z prowadzeniem takiej działalności. Czynności te mogą być źródłem roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i nie związanych z prowadzeniem takiej działalności. Przedsiębiorstwo państwowe jest niewątpliwie podmiotem gospodarczym (obecnie przedsiębiorcą) w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) jako osoba prawna prowadząca działalność gospodarczą. Tego przymiotu nie traci przedsiębiorstwo państwowe realizujące zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 80 ze zm.). Także to przedsiębiorstwo prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej. Nie ulega także wątpliwości, że działalność prowadzoną przez przedsiębiorstwo państwowe realizujące zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa Państwa cechują: zawodowy charakter, powtarzalność (stałość) podejmowanych działań, podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Te cechy działalności gospodarczej zostały wyróżnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 6 grudnia 1991 r. III CZP 117/91, OSNCP 1992, z. 5, poz. 65). Mają one charakter orientacyjny, przy czym za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym o gospodarczym charakterze działalności nie decyduje ukierunkowanie na osiąganie zysku. Trafnie wskazano w uzasadnieniu powołanej uchwały, że każda działalność gospodarcza zmierza do realizacji konkretnego celu i podlega określonym regułom ekonomicznym. Celem tym nie musi być osiąganie zysku, a istotną rolę odgrywa zasada gospodarności, która oznacza prowadzenie działalności gospodarczej "w sposób właściwy dobremu gospodarzowi" (przykładowo wskazuje się działalność spółdzielni mieszkaniowej czy przedsiębiorstwa użyteczności publicznej).

Mając na względzie te cechy działalności gospodarczej, należy uznać, że przedsiębiorstwo realizujące w całości lub w części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, prowadzi działalność gospodarczą. Co więcej, jest samofinansującym się podmiotem gospodarczym (art. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych). Samofinansowanie to polega nie tylko na pokrywaniu kosztów działalności przedsiębiorstwa z jego przychodów, ale także na osiągnięciu odpowiedniego zysku. W konsekwencji należy uznać, że czynności podejmowane przez takie przedsiębiorstwo państwowe jako podmiot gospodarczy wchodzą w zakres jego działalności gospodarczej, jeżeli pozostają w funkcjonalnym związku z tą działalnością, w szczególności podejmowane są dla realizacji zadań związanych z przedmiotem działania tego przedsiębiorstwa, określonym w statucie. Także roszczenia wynikające z tych czynności związane są z działalnością gospodarczą, a tym samym objęte są dyspozycją art. 118 k.c. Poza sporem jest przy tym, że działania przedsiębiorstwa państwowego realizującego w całości lub w części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, są objęte statutem tego przedsiębiorstwa. Wynika to z § 2, 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw (Dz. U. z 1982 r. Nr 1, poz. 3 ze zm.). Jeśli tak, to i roszczenia wynikające z realizacji tych zadań należy kwalifikować jako roszczenia związane z działalnością gospodarczą tego przedsiębiorstwa.

Za przyjęciem rozwiązania, zgodnie z którym na przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powinna zostać udzielona odpowiedź negatywna, przemawiają argumenty wynikające z analizy prawnej stosunków zachodzących między organem założycielskim (organem sprawującym nadzór) a przedsiębiorstwem państwowym. W szczególności chodzi o charakter roszczenia przedsiębiorstwa państwowego, które "(...) doznało szkody wykonując decyzję organu sprawującego nadzór (...)" - art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Analizy takiej dokonał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów w dnia 25 maja 1994 r. III CZP 38/94 (OSNCP 1994, z. 11, poz. 201). Z analizy tej wynikają pewne stwierdzenia istotne dla przedstawionego zagadnienia prawnego.

Po pierwsze, stosunki między organem sprawującym nadzór a przedsiębiorstwem państwowym należy rozstrzygać wyłącznie na gruncie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Do decyzji, zarządzeń lub postanowień organu założycielskiego podejmowanych wobec przedsiębiorstwa państwowego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosi się to także do użytego w art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych sformułowania "wykonanie decyzji organu sprawującego nadzór".

Po drugie, w ramach uprawnień nadzorczych organu założycielskiego, przewidzianych w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych, organ ten ma prawo dokonywania kontroli i oceny działalności przedsiębiorstwa i prac dyrektora (art. 58 ust. 1); prawo władczego wkraczania w sprawy przedsiębiorstwa w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi (art. 58 ust. 2); prawo nałożenia na przedsiębiorstwo obowiązku wprowadzenia do planu zadania lub wyznaczenia zadania poza planem, jeżeli jest to niezbędne ze względu na potrzeby obrony kraju, w wypadku klęski żywiołowej lub w celu wykonania zobowiązań międzynarodowych (art. 60); prawo wstrzymania wykonania decyzji dyrektora przedsiębiorstwa, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem i zobowiązanie dyrektora do jej zmiany lub cofnięcia (art. 61). Zakres stosowania art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych obejmuje zarówno sytuacje, gdy decyzja została podjęta przez organ sprawujący nadzór w ramach przysługujących mu uprawnień, jak i wówczas, gdy decyzja wykracza poza te uprawnienia. Ten mechanizm funkcjonuje także w odniesieniu do tzw. przedsiębiorstw przemysłu obronnego, gdyż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw (...) nie dają podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska.

Po trzecie, zawarty w zarządzeniu nr 04 Ministra Przemysłu z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie dostaw (...) obowiązek utrzymania w latach 1990-1992 w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych przez przedsiębiorstwo przemysłu obronnego, nie znajdował podstawy w "przepisach ustawowych" w rozumieniu art. 58 ust. 2 (poprzednio art. 52 ust. 2) ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. W tej sytuacji możliwość kreowania po stronie przedsiębiorstwa realizującego ten obowiązek roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych nie budzi żadnych wątpliwości. Dopuszczalność drogi sądowej dla dochodzenia tych roszczeń przesądził sam ustawodawca (art. 64 ust. 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych). W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano już przy tym, że koszty ponoszone w latach 1990-1991 przez przedsiębiorstwa państwowe realizujące zadania w zakresie obronności kraju, związane z utrzymywaniem w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych zgodnie z zarządzeniem nr 04 Ministra Przemysłu z 2 kwietnia 1990 r., stanowią szkodę w rozumieniu art. 64 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (uchwała z dnia 22 lipca 1994 r. III CZP 162/93, "Wokanda" 1994, nr 11).

W uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego zawarta została konkluzja, z której wynika, że utrzymywanie w gotowości linii produkcyjnych co najwyżej może być uznane pośrednio za realizację zadań statutowych związanych z potrzebami obronności i bezpieczeństwa Państwa, gdyż wiąże się z tym ponoszenie kosztów, a brak jest przychodów, z których koszty te mogłyby być pokryte. Ponadto wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1993 r. w sprawie określenia organów właściwych do nakładania niektórych obowiązków i zadań niezbędnych na potrzeby obrony państwa oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych zadań i przeprowadzenia kontroli ich realizacji (Dz. U. Nr 69, poz. 331) system refundowania tych kosztów, oparty na dotacjach, może wskazywać, że roszczenia z tego tytułu nie są związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 118 k.c.

Swoje stanowiska w sprawie przedstawili także Prokuratura Krajowa oraz powódka WSK "P.Z.L. M. (...)" SA. W obu stanowiskach zawarta została konkluzja, zgodnie z którą dochodzone przez powódkę roszczenie nie jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pełni należy podzielić przedstawione w uzasadnieniu zagadnienia prawnego rozważania zawierające analizę stosunków zachodzących między organem założycielskim (organem sprawującym nadzór) a przedsiębiorstwem państwowym oraz płynące z tej analizy wnioski. W szczególności należy w pełni podzielić stanowisko, zgodnie z którym stosunki między organem sprawującym nadzór a przedsiębiorstwem należy rozstrzygać wyłącznie na gruncie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Trafnie także wskazano, że art. 64 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych stanowi źródło roszczenia odszkodowawczego dla przedsiębiorstwa, które poniosło szkodę na skutek utrzymywania w gotowości linii produkcyjnych na podstawie zarządzenia nr 04 Ministra Przemysłu z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian (...). Pozostaje jednak do rozważenia, istotna dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, kwestia, jaki jest charakter prawny odpowiedzialności Skarbu Państwa (organu sprawującego nadzór) wynikającej z tego przepisu.

Kontraktowy charakter odpowiedzialności Skarbu Państwa (organu sprawującego nadzór) przyjmuje Sąd Najwyższy w powoływanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 maja 1994 r. III CZP 38/94, a także w późniejszej uchwale z dnia 22 lipca 1994 r. III CZP 162/93. W obu tych uchwałach brak jest jednak bliższego uzasadnienia takiego stanowiska. Tymczasem zagadnienie to nasuwać może pewne wątpliwości.

Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem odpowiedzialność kontraktowa (art. 471 i nast. k.c.) występuje wówczas, gdy szkoda powstała w ramach istniejącego już stosunku zobowiązaniowego, a zdarzeniem wyrządzającym tę szkodę jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania przez dłużnika. Odpowiedzialność kontraktowa znajdzie zatem zastosowanie tylko między wierzycielem a dłużnikiem jako stronami określonego, istniejącego stosunku obligacyjnego. Wychodząc z takiego, nie kwestionowanego, założenia, należałoby przyjąć, że wydanie przez organ sprawujący nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym decyzji, o której mowa w art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, powoduje powstanie stosunku zobowiązaniowego pomiędzy Skarbem Państwa a przedsiębiorstwem państwowym. Skarb Państwa występowałby przy tym po stronie dłużnika, który ma obowiązek spełnić na rzecz przedsiębiorstwa, jako wierzyciela, określone świadczenie. Dopiero niewykonanie tego obowiązku lub wykonanie go w sposób nienależyty uruchamiałoby mechanizm odpowiedzialności kontraktowej.

Przyjęcia takiego założenia nie da się uzasadnić na gruncie obowiązującego stanu prawnego. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, a w stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanego zagadnienia prawnego - wydanie przez Ministra Przemysłu zarządzenia nr 04 z dnia 2 kwietnia 1990 r. w sprawie wprowadzenia zmian w planie dostaw (...), nie doprowadziło do powstania stosunku obligacyjnego, w którym Skarb Państwa występowałby po stronie dłużnika, a przedsiębiorstwo państwowe po stronie wierzyciela. Przeciwnie, to na przedsiębiorstwo nałożony został obowiązek określonego zachowania się, polegającego na utrzymywaniu w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych. Na marginesie jedynie można zauważyć, że charakter prawny tego obowiązku może być dyskusyjny. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla rozważanego zagadnienia. Stosunek obligacyjny powstaje natomiast z chwilą wystąpienia szkody po stronie przedsiębiorstwa wykonującego decyzję organu sprawującego nadzór. Skarb Państwa występuje w nim jako dłużnik zobowiązany do naprawienia powstałej szkody; przedsiębiorstwo państwowe po stronie wierzyciela.

Pierwsza możliwość, która się nasuwa i którą należy rozważyć, to przyjęcie, że mamy do czynienia z odpowiedzialnością deliktową. W obrębie tej odpowiedzialności mieszczą się bowiem wypadki, w których szkoda zostaje wyrządzona niezależnie od istniejącego uprzednio między danymi podmiotami stosunku zobowiązaniowego, a ustawa czyni kogoś odpowiedzialnym za powstałą szkodę. Prowadzi to do powstania stosunku obligacyjnego, którego samodzielnym źródłem jest wyrządzenie szkody. Za takim stanowiskiem może także przemawiać, przynajmniej prima facie, fakt, że dychotomiczny podział odpowiedzialności na kontraktową i deliktową ma charakter nie tylko doktrynalny, ale także ustawowy. W przepisach kodeksu cywilnego, podobnie jak uprzednio w kodeksie zobowiązań (por. art. 239 i nast. oraz art. 134 i nast.), zostały wyodrębnione dwie grupy przepisów - regulujące odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania (art. 471 i nast. k.c.) oraz regulujące odpowiedzialność za wypadki wyrządzenia szkody poza istniejącym stosunkiem zobowiązaniowym (art. 415 i nast. k.c.).

W nauce prawa panuje jednak w zasadzie nie kwestionowany pogląd, że chociaż rozróżnienie odpowiedzialności kontraktowej i deliktowej zachowało swój walor, to wyłącznie dychotomiczny podział odpowiedzialności odszkodowawczej jest nie do utrzymania. Z reguły wskazuje się kilka sytuacji, w których powstaje obowiązek naprawienia szkody, nie mieszczących się ani w ramach odpowiedzialności kontraktowej, ani odpowiedzialności deliktowej. Nie wdając się w bardziej szczegółowe rozważania tych zagadnień, trzeba zauważyć, że wśród tych sytuacji znajduje się przypadek, gdy obowiązek odszkodowawczy związany jest z faktem poniesienia szkody w wyniku legalnego wykonywania funkcji władczych przez organy państwowe. Szkoda zostaje w tym wypadku poniesiona na skutek wydania decyzji przez organ państwowy albo na skutek podjęcia innych działań opartych na odpowiedniej podstawie prawnej. Brak takiej podstawy prawnej powoduje, że podjęte działania mają charakter bezprawny i zastosowanie znajdą wtedy art. 417 i nast. k.c., a więc odpowiedzialność odszkodowawcza będzie miała podstawę deliktową.

Wydaje się, że odpowiedzialność organu sprawującego nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym, a więc Skarbu Państwa, za szkody spowodowane wykonaniem decyzji, należy zaliczyć do tych właśnie wypadków odpowiedzialności, określanej jako odpowiedzialność za szkody legalne lub odpowiedzialność wynikająca z ustawy. W stanie faktycznym sprawy, przy rozpoznawaniu której powstało rozważane zagadnienie prawne, podstawę odpowiedzialności stanowi art. 64 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. W przepisie tym określone zostały przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Są to: wydanie decyzji przez organ sprawujący nadzór, wykonanie tej decyzji przez przedsiębiorstwo państwowe oraz szkoda powstała w majątku przedsiębiorstwa. Ponieważ analizowany przepis nie reguluje odpowiedzialności organu nadzoru w sposób wyczerpujący, należy sięgnąć do zawartych w kodeksie cywilnym ogólnych przepisów regulujących naprawienie szkody (art. 361-363). Pozwolą one na uzupełnienie przesłanek odpowiedzialności o związek przyczynowy. Zgodnie bowiem z ogólnymi przepisami kodeksu cywilnego, regulującymi kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej, pomiędzy szkodą a zdarzeniem ją wywołującym musi istnieć normalny związek przyczynowy (art. 361 k.c.). Spełnienie wskazanych przesłanek rodzi stosunek obligacyjny, którego treścią jest obowiązek naprawienia szkody po stronie Skarbu Państwa oraz roszczenie odszkodowawcze po stronie przedsiębiorstwa państwowego.

Roszczenie odszkodowawcze, podobnie jak inne roszczenia majątkowe, podlega przedawnieniu. Powstaje zatem pytanie, jakie przepisy znajdą zastosowanie dla określenia terminu przedawnienia takiego roszczenia. Z uwagi na fakt, że odpowiedzialność organu nadzoru (Skarbu Państwa) wobec przedsiębiorstwa państwowego uregulowana została w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych, w pierwszej kolejności sięgnąć należy do przepisów tej ustawy. Ani jednak w art. 64, ani w żadnym innym przepisie nie został określony termin przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody wynikłej z wykonania decyzji organu sprawującego nadzór. Także kodeks cywilny nie zawiera wśród przepisów ogólnych o naprawieniu szkody uregulowania określającego termin przedawnienia takiego roszczenia. Do rozważenia pozostają zatem dwie możliwości: zastosowanie, w drodze analogii, art. 442 k.c. lub sięgnięcie do przepisów ogólnych normujących przedawnienie roszczeń tj. do art. 117 i nast. k.c.

Za analogicznym stosowaniem art. 442 k.c. zdaje się przemawiać okoliczność, że źródłem stosunku obligacyjnego, z którego wynika omawiane roszczenie, jest poniesienie szkody przez przedsiębiorstwo państwowe. Stanowi to cechę charakterystyczną stosunków odszkodowawczych powstających w ramach odpowiedzialności deliktowej, co mogłoby uzasadniać analogiczne (lub odpowiednie) stosowanie art. 442 k.c. Zabieg taki byłby jednak trudny do uzasadnienia z uwagi na usytuowanie tego przepisu oraz jego brzmienie. Artykuł 442 k.c. umieszczony został w tytule VI księgi III kodeksu cywilnego, regulującym odpowiedzialność z tytułu czynów niedozwolonych. Zawarte tam przepisy normują odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zawinionym zachowaniem się człowieka, a także za szkodę wyrządzoną zdarzeniami, z którymi działanie człowieka pozostaje w luźnym związku lub nawet bez żadnego związku. Zdarzenia stanowiące źródło szkody i tym samym stosunku obligacyjnego zostały w omawianym tytule VI precyzyjnie określone. Sformułowanie art. 442 k.c. harmonizuje z tymi uregulowaniami. Nie wydaje się zatem możliwe jego stosowanie, nawet w drodze analogii, do sytuacji, w której odpowiedzialność odszkodowawcza powstaje na podstawie przepisów innej ustawy, odmiennie określone są jej przesłanki i dotyczy tzw. szkód legalnych.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że roszczenie przedsiębiorstwa państwowego o naprawienie szkody poniesionej w wyniku wykonania decyzji organu sprawującego nadzór przedawnia się zgodnie z ogólnymi regułami zawartymi w art. 117 i nast. k.c. Znajdzie zatem zastosowanie art. 118 k.c., który przewiduje dwa terminy przedawnienia: trzyletni dla roszczeń o świadczenia okresowe i roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz dziesięcioletni dla pozostałych. Dla ustalenia, czy roszczenie przedsiębiorstwa państwowego o naprawienie szkody spowodowanej utrzymaniem w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych przedawnia się z upływem trzyletniego, czy też dziesięcioletniego terminu niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy chodzi tutaj o roszczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Na wstępie trzeba podkreślić, że zawarte w art. 118 k.c. określenie "związane z prowadzeniem działalności gospodarczej" jest określeniem bardzo szerokim. Użycie przez ustawodawcę takiego określenia zdaje się sugerować, że chodzi o jakikolwiek związek z prowadzoną działalnością gospodarczą. Tego rodzaju interpretacja jest jednak nie do zaakceptowania.

Po pierwsze, należy dostrzegać różnicę pomiędzy zakresem pojęć "prowadzenie działalności gospodarczej" a "prowadzenie przedsiębiorstwa". Zwrócono na to uwagę w stanowisku zaprezentowanym przez Prokuraturę Krajową, trafnie wskazując, że podstawą działalności gospodarczej jest aktywność podmiotu gospodarczego. Traktując to stwierdzenie jako punkt wyjścia należy ponadto wskazać, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwałę siedmiu sędziów SN z dnia 6 grudnia 1991 r. III CZP 117/91, OSNCP 1992, z. 5, poz. 65 oraz uchwałę z dnia 9 marca 1993 r. III CZP 156/92, OSNCP 1993, z. 9, poz. 152) wskazano cechy działalności gospodarczej, takie jak: profesjonalny charakter, powtarzalność podejmowanych działań, uczestnictwo w obrocie gospodarczym, podporządkowanie regułom gospodarki rynkowej, m.in. działanie w celu osiągnięcia zysku, chociaż działanie bez zamiaru osiągnięcia zysku nie pozbawia automatycznie prowadzonej działalności charakteru działalności gospodarczej. W konsekwencji należy uznać, że czynności podejmowane przez podmiot gospodarczy wchodzą w zakres jego działalności gospodarczej, gdy pozostają w normalnym, funkcjonalnym związku z tą działalnością, w szczególności podejmowane są w celu realizacji zadań związanych z przedmiotem działalności tego podmiotu (por. uchwałę SN z dnia 11 czerwca 1992 r. III CZP 64/92, OSNCP 1992, z. 12, poz. 225).

Szerszym co do zakresu jest pojęcie "prowadzenie przedsiębiorstwa" oraz "czynności pozostające w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa". W obrębie tego pojęcia znajdą się m.in. czynności związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym. W takim związku z "prowadzeniem przedsiębiorstwa" może ewentualnie pozostawać wykonywanie zadania polegającego na utrzymywaniu w stanie gotowości bezczynnych linii produkcyjnych. Tego rodzaju czynności nie pozostają bowiem w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie polegają na uczestnictwie w obrocie gospodarczym, nie prowadzą do wytwarzania dóbr materialnych, a także nie przynoszą żadnego zysku. Nie wykazują zatem cech działań pozostających w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Po drugie, za przyjęciem rozwiązania, zgodnie z którym roszczenie o naprawienie szkody poniesionej w związku z utrzymywaniem w gotowości bezczynnych linii produkcyjnych nie pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, przemawiają argumenty wynikające z analizy stosunków zachodzących między organem sprawującym nadzór a przedsiębiorstwem państwowym. Analiza taka oraz wnioski z niej płynące przedstawione zostały w uzasadnieniu zagadnienia prawnego. W tym miejscu zatem wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, że przedstawione rozważania oraz płynące z nich wnioski należy w pełni podzielić.

Po trzecie, trzeba sięgnąć do rado legis uregulowania zawartego w art. 118 k.c. Wprowadzając krótszy, trzyletni termin przedawnienia dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, ustawodawca uwzględnił wymogi prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej. W stosunkach między partnerami działalności gospodarczej, profesjonalistami, roszczenia powinny być realizowane sprawnie i szybko. Instrumentem "nakłaniającym" podmioty gospodarcze do takiego sprawnego działania jest krótki, trzyletni termin przedawnienia.

W odniesieniu do stosunków między przedsiębiorstwem państwowym a organem sprawującym nadzór trudno mówić o istnieniu partnerstwa w obrocie gospodarczym.

Po czwarte, podzielić należy sygnalizowane w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego stanowisko, zgodnie z którym wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1993 r. w sprawie określenia organów właściwych do nakładania niektórych obowiązków i zadań niezbędnych na potrzeby obrony państwa oraz zasad odpłatności za wykonywanie tych zadań i przeprowadzenia kontroli ich realizacji (Dz. U. Nr 69, poz. 331) system refundowania przedsiębiorstwom poniesionych kosztów, oparty na dotacjach, wskazuje, że roszczenia z tego tytułu nie są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.

Dopuszczalność drogi sądowej oraz czynna legitymacja jednoosobowej spółki Skarbu Państwa powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa przesądzone zostały uchwałą składu siedmiu sędziów SN z dnia 25 maja 1994 r. III CZP 38/94 (OSNCP 1994, z. 11, poz. 201).

Przytoczone argumenty przemawiają za udzieleniem negatywnej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.

OSNC 1998 r., Nr 10, poz. 151