Odpowiedzialność za szkody legalne wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej na mieniu osoby trzeciej

Prawo własności stanowi wprawdzie najpełniejsze prawo majątkowe, ale nie jest w swej treści nie ograniczone (ius infinitum). Właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz nią rozporządzać, ale nie przysługuje mu ochrona prawna wykraczająca poza granice wskazane w art. 64 Konstytucji, art. 140 k.c. oraz przepisach ustaw szczególnych. 

Ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, niemniej podstawy ograniczenia są dopuszczalne w zakresie, w jakim nie naruszają jego istoty i tyle, o ile są niezbędne dla realizacji celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i muszą być określone w ustawie. 

Ustawodawca wprowadził odmienne reżimy odpowiedzialności odszkodowawczej za ograniczenia prawa własności wynikające z różnych źródeł i podstaw prawnych (ustaw, aktów administracyjnych, zdarzeń prawnych), które wyznaczają przesłanki odpowiedzialności, sposób i wysokość ustalania szkody, podmioty odpowiedzialne oraz sposób i terminy dochodzenia roszczeń. Miał przy tym na względzie, że wykonywanie w interesie ogółu funkcji publicznych, mających oparcie w ustawie, co do zasady wyłącza bezprawność, ale może skutkować odpowiedzialnością z tytułu wyrządzenia tzw. szkody legalnej z wyłączeniem konstytucyjnej zasady odpowiedzialności władzy publicznej opartej na art. 77 Konstytucji oraz z wywodzoną z niego regułą odpowiedzialności obiektywnej zapewniającej pełne pokrycie szkody. 

Rozwój cywilizacyjny, konieczność podejmowania inwestycji przemysłowych i infrastrukturalnych wymagają bezpośredniej lub pośredniej ingerencji w prawnie chronione interesy osób trzecich. 

W odniesieniu do odpowiedzialności za szkody wyrządzone zgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, powstałej w następstwie wydania aktu administracyjnego (decyzji) bądź wynikającej wprost z ustawy, ustawodawca samodzielnie, odmiennie od reguł określonych w art. 361 i art. 363 k.c., określa prawnie relewantny uszczerbek i zakres kompensacji odszkodowaniem, włącznie z jego ograniczeniem albo wyłączeniem.

Skutki legalnego wyrządzenia szkody „ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczenia tego rodzaju nie zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi ograniczeniami” (por. wyroki TK z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, z dnia 21 czerwca 2005 r., P 25/02).

Zakres odpowiedzialności za skutki ograniczeń prawa własności nieruchomości oznaczonymi działaniami (zaniechaniami) powodującymi, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone oraz reżim dochodzenia wynikających stąd roszczeń uregulowano m.in. ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. Nr 62, poz. 627), ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. 2020 r., poz. 293) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 2015 r., III CSK 381/14, nie publ.), ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.). 

Podkreślenia wymaga, że także wtedy, gdy ograniczenie prawa własności następuje na podstawie norm prawa publicznego w ramach stosunku administracyjno-prawnego, odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny.

Wykonywanie w interesie ogółu funkcji publicznych, mających oparcie w ustawie, co do zasady wyłącza bezprawność, ale może skutkować odpowiedzialnością z tytułu wyrządzenia tzw. szkody legalnej z wyłączeniem konstytucyjnej zasady odpowiedzialności władzy publicznej opartej na art. 77 Konstytucji oraz z wywodzoną z niego regułą odpowiedzialności obiektywnej zapewniającej pełne pokrycie szkody.

W odniesieniu do odpowiedzialności za szkody wyrządzone zgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, powstałej w następstwie wydania aktu administracyjnego (decyzji) bądź wynikającej wprost z ustawy, ustawodawca samodzielnie, odmiennie od reguł określonych w art. 361 i art. 363 k.c., określa prawnie relewantny uszczerbek i zakres kompensacji odszkodowaniem, włącznie z jego ograniczeniem albo wyłączeniem.

Skutki legalnego wyrządzenia szkody „ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczenia tego rodzaju nie zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli dotkniętych tymi ograniczeniami” (por. wyroki TK z dnia 28 maja 1991 r., K 1/91, z dnia 21 czerwca 2005 r., P 25/02).

Odpowiedzialność podmiotu, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania (art. 136 ust. 2) ma charakter ustawowy, a nie sprawczy, co oznacza brak odpowiedzialności na zasadach winy, ryzyka czy słuszności, a co za tym idzie niemożność powoływania okoliczności ekskulpujących i egzoneracyjnych. Niemniej podmiotu tego dotyczą zarówno wyłączenie bezprawności, właściwe dla wyrządzenia szkody związanej z działalnością organu administracji publicznej o charakterze legalnym, oraz w oznaczonych wypadkach wyłączenie bądź ograniczenie zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej.

Wyrok SN z dnia 20 kwietnia 2021 r., II CSKP 5/21

Standard: 56422 (pełna treść orzeczenia)

Obowiązek odszkodowawczy może być związany z faktem poniesienia szkody w wyniku legalnego wykonywania funkcji władczych przez organy państwowe. Szkoda zostaje w tym wypadku poniesiona na skutek wydania decyzji przez organ państwowy albo na skutek podjęcia innych działań opartych na odpowiedniej podstawie prawnej. Brak takiej podstawy prawnej powoduje, że podjęte działania mają charakter bezprawny i zastosowanie znajdą wtedy art. 417 i nast. k.c., a więc odpowiedzialność odszkodowawcza będzie miała podstawę deliktową. Wydaje się, że odpowiedzialność organu sprawującego nadzór nad przedsiębiorstwem państwowym, a więc Skarbu Państwa, za szkody spowodowane wykonaniem decyzji, należy zaliczyć do tych właśnie wypadków odpowiedzialności, określanej jako odpowiedzialność za szkody legalne lub odpowiedzialność wynikająca z ustawy.

Uchwała SN z dnia 14 maja 1998 r., III CZP 12/98

Standard: 72530 (pełna treść orzeczenia)