Wyrok z dnia 2019-12-03 sygn. I OSK 920/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 427/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 427/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2016 r. Na mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." odmówiono skarżącemu - ze względu na prywatność osób fizycznych - informacji publicznej zawartej w aktach sprawy z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego w postaci decyzji, postanowień i pism organów w sprawie [...], w tym pism w przedmiocie wyznaczenia składu zespołu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, protokołów z posiedzeń, protokołów końcowych, metryki sprawy oraz dokumentów obejmujących pisemne wyjaśnienie rzeczoznawcy majątkowego, skargę inicjującą wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, odpisy operatów szacunkowych nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., odpisy opinii Komisji Arbitrażowej, a także inne dokumenty uznane za dowody w tym postępowaniu.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając go w części uchylającej zapadłe w sprawie decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci metryki sprawy [...] i decyzji wydanych w tej sprawie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Wniesiono "o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi jako bezzasadnej", względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2016, poz. 922 ze zm.) dalej także jako u.o.d.o. w zw. z art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.", co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.). Wskazano, że Sąd zupełnie pominął, że zgodnie z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych dane dotyczące kar zawarte w decyzjach administracyjnych stanowią tzw. dane wrażliwe, których przetwarzanie jest zabronione, a skoro tak, to zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. zachodziła podstawa prawna do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie metryki sprawy KOZ-R/986, jak i decyzji kończących to postępowanie.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.), czego konsekwencją jest niewłaściwe zastosowanie także art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w całkowitym pominięciu przez Sąd pierwszej instancji tego, że decyzje administracyjne w sprawach odpowiedzialności majątkowej rzeczoznawców majątkowych, wydawane na podstawie art. 195a ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n., są orzeczeniami o ukaraniu, do których zastosowanie ma art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Konsekwencją tego pominięcia było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że żądane przez wnioskodawcę decyzje i metryka sprawy powinny zostać udostępnione po ich zanonimizowaniu, podczas gdy jest to zabronione przez art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych zawartych w orzeczeniu o ukaraniu i jako takie stanowi przestępstwo uregulowane w art. 49 ust. 1 tej ustawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej to uchybienie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi, mimo jej niezasadności. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno doprowadzić Sąd do uznania, że wniosek K. S. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył orzeczeń dyscyplinarnych, zawierających dane osobowe, których przetwarzanie jest zabronione. Wobec tego odmowa udostępnienia takich informacji jest uzasadniona ochroną prywatności osoby fizycznej. Sąd niesłusznie zatem nie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi, która była niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Całkowicie nieuprawniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego Ministra nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował WSA w niniejszej sprawie.

Podobnie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które to przepisy mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Także przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez organ kwestii zastosowania do orzeczeń o ukaraniu rzeczoznawców majątkowych art. 27 ust. 1 u.o.d.o. Jednak, jak zostanie niżej wykazane, stanowisko Ministra w tej kwestii nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Natomiast inne z powyżej wskazanych okoliczności nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga też, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Należy zauważyć, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez strony. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Ponadto jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich kwestii podnoszonych przez strony, to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na analizie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania art. 5 ust. 2 tej ustawy tj. do możliwości zastosowania ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność rzeczoznawcy majątkowego i odpowiedzi na pytanie czy rzeczoznawca majątkowy jest osobą pełniącą funkcję publiczną, w związku z czym ograniczenie to mogłoby być zniesione. W związku z tym brak analizy przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

Również postawienie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a zwłaszcza art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 2 u.o.d.o. i art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. nie mogło osiągnąć zamierzonego skutku.

Przed wszystkim należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest decyzja administracyjna wydana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przepisy stanowiły podstawę prawną do jej wydania. Ponadto prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniami określonymi m.in. w art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a nawet treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Zatem niewątpliwie żądane przez wnioskodawcę metryka sprawy [...] i decyzje wydane w tej sprawie przez Ministra dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, są takimi dokumentami urzędowymi. Jak wynika z art.195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Powyższa regulacja prowadzi do wniosku, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma charakter postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, której rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej należy do kompetencji ministra. Jest to zatem decyzja administracyjna wydawana przez organ administracji w stosunku do podmiotu znajdującego się poza strukturą administracji publicznej. Takie orzeczenie dyscyplinarne wydane przez organ administracji jest także przejawem działalności organu administracji w sferze publicznoprawnej, w ramach której wykonuje on swoje funkcje. Co więcej zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. W konsekwencji orzeczenie o odpowiedzialności zawodowej wydawane w stosunku do rzeczoznawców majątkowych przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa jest informacją publiczną. Dokumentem urzędowym jest też niewątpliwie metryka sprawy złożona do jej akt, zatem i ona stanowi informację publiczną. Okoliczności te nie są podważane w skardze kasacyjnej.

Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego w przedmiotowej sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia wzajemnych relacji unormowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz ustawie o ochronie danych osobowych. Przede wszystkim należy zatem zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych. Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2872/12).

Należy zatem przyjąć, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych.

Dane osobowe mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności". W orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09, LEX nr 588798; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., I OSK 1365/06, LEX nr 453453).

Przepisy artykułu 5 u.d.i.p. określają ograniczenie w dostępie do informacji publicznej. Podstawę do tego ograniczenia stanowią informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej. Nie budzi wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do zastosowania ograniczenia z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (patrz szerzej w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13). Należało natomiast rozważyć możliwość ograniczenia dostępu do żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 p.p.s.a. a w konsekwencji także ust. 3 art. 5 u.d.i.p. Do rozstrzygnięcia pozostawała w szczególności kwestia prywatności rzeczoznawcy majątkowego i ewentualnego zakwalifikowania go jako osoby pełniącej funkcję publiczną.

Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należała właśnie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowiła, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych. Zauważyć jednakże należy, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. W tym zakresie relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych należy oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (por. G. Sibiga, glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62).

Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] stycznia 2017 r., określał art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z 29 sierpnia 1997 r. Przesłanki te mają charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy tej ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną. Przesłanki określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z pkt 2 omawianego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, natomiast stosownie do pkt 4 tego przepisu przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zacytowane przesłanki "zazębiają się" (por. J. Barta, P. Fijgielski, R. Markiewicz Ochrona danych osobowych. Komentarz. Zakamycze 2004, s. 508). Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjąć należy, że tym samym w tym zakresie uwzględnia obowiązki podmiotów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie zostały zaprezentowane stanowiska, które Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela, zgodnie z którymi przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych są też przepisy o udostępnianiu informacji publicznych (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 2011r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11), a udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 4 jest zadaniem publicznym (tak NSA w wyroku z 13 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 440/10). Relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co z tym związane danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze, będą określane w pierwszej kolejności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. G. Sibiga w powołanej powyżej glosie). Zaznaczenia przy tym wymaga, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, przy czym wyłączenie to nie dotyczy danych sensytywnych wymienionych w art. 27 ust. 1 u.o.d.o.

Co do zasady na gruncie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. należy przyjąć, że decyzje o odpowiedzialności zawodowej dotyczące rzeczoznawcy majątkowego, który jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art.175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) są informacjami publicznymi, co do których nie ma zastosowania art. 27 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., bowiem w tym zakresie udostępnianie danych naturalnych dotyczących tożsamości rzeczoznawcy majątkowego ograniczone jest przez przepis art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Przy czym zaznaczyć tu trzeba, że z treści art. 27 ust. 1 u.o.d.o. wynika, że zabrania się przetwarzania wskazanych tam danych osobowych wrażliwych. Natomiast nie zabrania się przetwarzania (udostępniania) orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym (dyscyplinarnym), pozbawionych danych dotyczących tożsamości osób fizycznych, jak to zdaje się odmiennie przyjmuje autor skargi kasacyjnej. Przepis art. 27 ust. 1 i 2 u.o.d.o. miałby zastosowanie w sytuacji, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 p.p.s.a. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, co zostanie wykazane niżej.

Kolejną istotną kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy rzeczoznawcy majątkowi są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyłączałoby zastosowanie wobec nich ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność, a także włączałoby zastosowanie art. 5 ust. 3 u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rzeczoznawcy majątkowi nie są osobami "pełniącymi funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy wykładni powyższego pojęcia użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy posiłkować się treścią art. 115 § 19 i § 13 Kodeksu karnego, tj. treścią przepisów, które w polskim systemie prawa definiują pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne". Powyższe przepisy art. 115 § 19 i § 13 Kodeksu karnego "ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych pojęcia osób "pełniących funkcje publiczne", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tego pojęcia. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Konkludując rację ma skarżący Minister, że użyte w art. 5 ust. 2 zdanie 2 i ust. 3 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne, obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj. sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców tej ustawy oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Pełnieniem funkcji publicznej jest działalność danej osoby na rzecz organu władzy publicznej, która nie stanowi czynności usługowej tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14 i przytoczone tam orzecznictwo).

Stosownie do treści art. 174 ust. 2, 3 i 3a u.g.n. rzeczoznawca majątkowy to osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadane w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która dokonuje określenia wartości nieruchomości i może sporządzać opracowania i ekspertyzy niestanowiące operatu szacunkowego. Żaden obecnie obowiązujący przepis ustawowy, w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mówi o tym, że rzeczoznawca majątkowy jest zawodem zaufania publicznego. Zawód rzeczoznawcy majątkowego należy zaliczyć jedynie do wolnych zawodów, co wynika z art. 88 Kodeksu spółek handlowych. Taką konstatację uzasadnia, też powoływanie samorządów zawodowych, ale tylko w granicach określonych w art. 17 ust. 2 Konstytucji RP. Aby zawód rzeczoznawcy majątkowego zaliczyć do zawodów zaufania publicznego, należałoby spełnić dwa warunki. Pierwszy dotyczy charakterystyki zawodu, a właściwie jego szczególnej roli, jaką odgrywa w służbie dla społeczeństwa, posiadanych zasad deontologicznych itd. Drugi zaś polega na określeniu tego zawodu expressis verbis w ustawie o gospodarce nieruchomościami lub innym akcie ustawowym mianem zawodu zaufania publicznego. Żadna z tych przesłanek w przypadku rzeczoznawcy majątkowego nie jest spełniona (tak Jaworski, Prusaczek, Tułodziecki, Wolanin, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2. wyd., art. 174, Nb 8-11, Warszawa 2011.).

Mając powyższe na uwadze, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, sporządzanie operatów szacunkowych nie czyni z autorów tych operatów osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działają w ramach instytucji publicznej, lecz i ponad wszelką wątpliwość nie przysługuje im z tytułu sporządzania operatów szacunkowych jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej). Sporządzanie operatów szacunkowych stanowi pewien rodzaj usługi polegającej na zaprezentowaniu określonego stanowiska co do wartości nieruchomości na bazie posiadanej wiedzy i umiejętności, w celu umożliwienia podmiotom korzystającemu z operatu uwzględnienia go w swoim procesie decyzyjnym. Kompetencja decyzyjna nie leży jednak po stronie rzeczoznawcy majątkowego. Zlecenie wykonania operatu nie wyposaża ich wykonawców w jakiekolwiek kompetencje decyzyjne. Nie można też przyjąć, że operat ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną innych osób, skoro z istoty swojej nie ma charakteru wiążącego podmiot decyzyjny.

W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba pełniąca funkcje publiczne" nie może mieścić się osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych, a tym bardziej każdy i jakikolwiek związek, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnienie funkcji publicznych powinno wyrażać się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

W konsekwencji wskazać należy, że żądane przez wnioskodawcę decyzje dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wydane przez Ministra i metryka sprawy wymagają przed ich udostępnieniem, uprzedniej anonimizacji. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjmując, że rzeczoznawca majątkowy jest osobą pełniącą funkcje publiczne, błędnie wskazał, że anonimizacji nie podlegają dane osobowe rzeczoznawcy majątkowego. Zatem organ administracji ponownie rozstrzygając sprawę w zakresie żądanych decyzji i metryki, podejmie czynności związane z usunięciem takich informacji (danych), które uniemożliwiałyby identyfikację tożsamości osób fizycznych w tym adresata orzeczenia (rzeczoznawcy majątkowego). Ze względu na charakter żądanych dokumentów anonimizacja może obejmować w tym przypadku szersze działania niż tylko usunięcie samych danych personalnych adresata decyzji oraz osób w niej przywołanych, ale także innych danych umożliwiających ich identyfikację np. w zakresie stanu faktycznego (np. numeru i miejsca położenia działki). Zaznaczyć tu należy, że usunięcie z żądanych dokumentów wskazanych danych osobowych umożliwi zapoznanie się wnioskodawcy m.in. z tożsamością osób podejmujących czynności w sprawie, przebiegiem podejmowanych czynności w sprawie, uzasadnieniem wskazującym na dostrzeżone uchybienia w metodologii pracy rzeczoznawcy oraz nałożoną karą. Słusznie bowiem twierdzi wnioskodawca, że anonimizacji nie podlegają treści orzeczenia związane z ich prawniczym charakterem, w tym argumentacja prawnicza i wykładnia prawa. Zrealizowanie tych wytycznych przez organ spowoduje, że wnioskodawca nie zostanie pozbawiony istoty prawa dostępu do żądanej informacji publicznej. W kontekście art. 6 ust. 1 pkt 4) a) tiret 1 i 3 u.d.i.p. i przykładowo obowiązku publikacji wszystkich wyroków przez sądy administracyjne (po ich zanimizowaniu), zdziwienie może tylko budzić, obawa autora skargi kasacyjnej związana z narażeniem na odpowiedzialność karną z art. 49 ust. 1 u.o.d.o. osób, które udostępniłyby zanonimizowane, żądane przez wnioskodawcę decyzje i metrykę sprawy. Należy tu jeszcze raz powtórzyć, że z treści art. 27 ust. 1 u.o.d.o. wynika, że zabrania się przetwarzania wskazanych tam danych osobowych wrażliwych a nie pozbawionych tych danych orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym (dyscyplinarnym).

Wobec poczynionych wyżej wywodów oraz w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 2 u.o.d.o. w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. oraz pozostałych przepisów prawa materialnego nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W konsekwencji nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro organ niezasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie metryki sprawy i wydanych w postępowaniu dyscyplinarnym decyzji, to Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a., ponieważ co do zasady prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.