Wyrok z dnia 2020-01-17 sygn. I OSK 574/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 133/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w W. na bezczynność Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 13[...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. Spółka z o.o. w W. na bezczynność Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;

2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie;

4) zasądził od Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach na rzecz skarżącej Spółki 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność Prezesa Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach (dalej także jako przedsiębiorstwo lub organ), w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, A. Spółka z o.o. w W. (dalej także jako Spółka) wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku i wymierzenie grzywny.

W uzasadnieniu Spółka podała, że 24 stycznia 2018 r. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie funkcjonowania Stacji Uzdatniania Wody przy ul. Leśnej w Tychach, tj:

1) terminu rozpoczęcia przez Spółkę poboru wody ze studni SL-1 stanowiącej część składową Stacji Uzdatniania Wody przy ul. Leśnej w Tychach celem odsprzedaży jej innym podmiotom;

2) terminu od kiedy parametry pobieranej wody osiągnęły parametry rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

3) wprowadzenia modyfikacji w Stacji Uzdatniania Wody poprawiających parametry pobieranej wody.

Skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, nie poinformował jej o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jedynie pismem z 5 lutego 2018 r. wezwał Spółkę do wykazania interesu prawnego w sprawie z uwagi na rzekomy brak publicznego charakteru żądanych informacji, z czym jednak skarżący nie zgadza się uznając, że byłoby to wyłącznie możliwe w odniesieniu do informacji przetworzonej, którego statusu żądane informacje nie posiadają.

Strona skarżąca podniosła, że żądane informacje w sposób bezpośredni dotyczą sposobu wydatkowania przez przedsiębiorstwo środków publicznych i efektywności realizowanych przez nie przedsięwzięć inwestycyjnych. Mają zatem charakter informacji publicznej, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia.

Decyzją z [...] czerwca nr [...] Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach odmówiło udzielenia informacji publicznej w zakresie funkcjonowania stacji uzdatniania wody położonej w Tychach przy ul. Leśnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie w związku z wydaniem w sprawie decyzji odmawiającej skarżącej dostępu do wnioskowanej informacji i niewykazaniem przez nią interesu prawnego do żądania informacji sprecyzowanych we wniosku.

W dniu 1[...] czerwca 2018 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismo skarżącej zawierające wniosek o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, umotywowany faktem wydania przez organ [...] czerwca 2018 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W aktach sprawy znajduje się także wniosek z 24 stycznia 2018 r., w którym A. Spółka z o.o. w W. zwróciła się o udzielenie informacji publicznej, opisanej w skardze, do Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach. W odpowiedzi na wniosek przedsiębiorstwo wezwało Spółkę do wykazania interesu publicznego, a także odesłało do dotychczasowej korespondencji.

Wyrokiem z 25 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak na wstępie. W uzasadnieniu wskazał, że w kontrolowanej sprawie stan prawny ma oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2016 r. poz.1764), dalej u.d.i.p., co skutkuje przyjęciem właściwości sądów administracyjnych w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a. Zdaniem tego Sądu kwestia czy adresat wniosku o udostępnienie informacji był podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p., nie była sporna. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądanie podmiotu domagającego się udzielenia informacji. Informacje zawarte we wniosku mieściły się w ocenie tego Sądu w obszarze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ww. ustawy), a więc bezspornie również informacja o sposobie i terminie wykonania działań statutowych przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji.

Za niesporne Sąd ten uznał, że w dniu wyrokowania sprawa została załatwiona w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, a to poprzez wydanie decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku, gdy organ załatwi sprawę po myśli właściwych przepisów w czasie pomiędzy wniesieniem skargi a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku, znajduje zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487, Internetowa Baza Orzeczeń NSA), stwierdzając, iż ww. przepis ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z przedstawionego wyżej powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowił umorzyć postępowanie.

Odnosząc się do kwestii czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa ze względu na zwłokę w udostępnieniu żądanej informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany, Sąd ten uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z wyjaśnień organu wynika jednoznacznie, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy doszło nie ze złej woli adresata wniosku, lecz wskutek zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej i braku reakcji ze strony wnioskodawcy na wezwanie do wykazania ustawowej przesłanki umożliwiającej zrealizowanie żądania.

W związku z tym Sąd ten na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt. 1, 2 i 4. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że żądanie domagającego się udzielenia informacji nie wymaga wskazania przez niego interesu publicznego;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż żądanie domagającego się udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie dotyczyło informacji o sposobie i terminie wykonania działań statutowych przedsiębiorstwa wodociągów i mieściło się w granicach przedmiotowych żądania o udzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedsiębiorstwo rozwinęło powyższe zarzuty. W ocenie przedsiębiorstwa wnioskodawca (skarżąca Spółka) nie wykazał interesu prawnego do żądania przedmiotowych informacji, stąd też brak było podstaw do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie i przekazanie żądanej informacji nie stworzyłoby realnej możliwości wykorzystania tych informacji dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Brak spełnienia ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", spowodowało wydanie przez nie decyzji o odmowie udzielenia informacji.

Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wnioskodawca domagał się udzielenia informacji publicznej w przedmiocie informacji o sposobie i terminie wykonania działań statutowych przedsiębiorstwa wodociągów oraz, że żądanie to mieściło się w granicach przedmiotowych wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej skarżąca spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż żądanie domagającego się udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie dotyczyło informacji o sposobie i terminie wykonania działań statutowych przedsiębiorstwa wodociągów i mieściło się w granicach przedmiotowych żądania o udzielenie informacji publicznej.

Jak to już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., skoro rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast właściwy do zastępowania stron postępowania i jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie wywodzić dodatkowych zarzutów kasacyjnych z samego uzasadnienia rozpatrywanego środka zaskarżenia.

W wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. II FSK 4064/14 (LEX nr 2276565) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne."

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie przepisy zostały jej zdaniem naruszone przez Sąd pierwszej instancji przy rozpatrywaniu skargi. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieskuteczny.

Skoro zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny, przyjąć należało, że ustalenia poczynione w sprawie są prawidłowe. Z ustaleń tych wynika, że 24 stycznia 2018 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie funkcjonowania Stacji Uzdatniania Wody przy ul. Leśnej w Tychach, tj:

1) terminu rozpoczęcia przez Spółkę poboru wody ze studni SL-1 stanowiącej część składową Stacji Uzdatniania Wody przy ul. Leśnej w Tychach celem odsprzedaży jej innym podmiotom;

2) terminu od kiedy parametry pobieranej wody osiągnęły parametry rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

3) wprowadzenia modyfikacji w Stacji Uzdatniania Wody poprawiających parametry pobieranej wody.

W odpowiedzi na ww. wniosek Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Tychach wezwało wnioskodawcę pismem z dnia 5 lutego 2018 r. do wykazania interesu publicznego, a także odesłało do dotychczasowo prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji.

W dniu 4 maja 2018 r. skarżąca Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 24 stycznia 2018 r. podnosząc, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji, nie poinformował też wnioskodawcy o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jedynie pismem z 5 lutego 2018 r. wezwał Spółkę do wykazania interesu prawnego w sprawie z uwagi na rzekomy brak publicznego charakteru żądanych informacji, z czym jednak skarżący nie zgadza się uznając, że byłoby to wyłącznie możliwe w odniesieniu do informacji przetworzonej, której statusu żądane informacje nie posiadają.

Następnie 1[...] czerwca 2018 r. wpłynęło do Sądu pierwszej instancji pismo skarżącej Spółki zawierające wniosek o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu kosztów postępowania z uwagi wydanie przez organ w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, który to fakt także jest znany Sądowi pierwszej instancji z urzędu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołując się na pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS6/08 (LEX nr 463487), na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postanowieniem zawartym w pkt 3 zaskarżonego wyroku z dnia 25 października 2018 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok w tej części stał się prawomocny, wobec nie objęcia go zakresem zaskarżenia ujętym w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (pkt 1 wyroku) i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Wprawdzie w podstawie prawnej rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 i 2 wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., zamiast na mający zastosowanie w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., to jednak uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy. (art. 149 § 1 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 658, zmieniającej ustawę p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r. a art. 149 § 1a został dodany przez art. 1 pkt 40 lit. b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 658, zmieniającej ustawę p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r.).

Za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że żądanie domagającego się udzielenia informacji nie wymaga wskazania przez niego interesu publicznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 3 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Przepis zaś art. 6 u.d.i.p. określa zakres przedmiotowy ustawy i składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, która jednostka redakcyjna ww. przepisu prawa i w jaki sposób została naruszona, co czyni niemożliwym prawidłowe odniesienie się do tego zarzutu skargi kasacyjnej. Bez znaczenia także w niniejszej sprawie pozostaje czy wnioskowana informacja miała charakter informacji przetworzonej o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem skargi wniesionej w sprawie jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej a nie decyzja odmowna organu z [...] czerwca 2018 r.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji uznał za niesporną okoliczność, że adresat wniosku skarżącej Spółki był podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej oraz, że informacje zawarte we wniosku skarżącej Spółki z dnia 24 stycznia 2018 r. mieściły się w obszarze u.d.i.p. Okoliczności tej strona skarżąca kasacyjnie nadal nie kwestionuje. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy adresat wniosku mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej o jakich mowa w art. 4 u.d.i.p. oraz, czy organ ten pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącej Spółki z dnia 24 stycznia 2018 r. Niesporne w sprawie było, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej o jakich mowa w art. 4 u.d.i.p. Nie ulega zatem wątpliwości, że do rozpoznania sprawy miały zastosowanie przepisy u.d.i.p. Należało zatem ocenić czy organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania zgłoszonego wniosku.

Wskazać należy, że z bezczynnością organu na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela takiej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a przedmiotem wniosku winna być informacja publiczna. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Aby można było stwierdzić, że dany podmiot nie pozostaje w bezczynności, udzielenie informacji powinno nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub podmiot obowiązany winien powiadomić o przyczynach zwłoki i o wyznaczeniu terminu udostępnienia informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany właściwych działań określonych w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej winno zakończyć się przewidzianymi prawem czynnościami zmierzającymi do załatwienia wniosku. Organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). W razie stwierdzenia, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Także w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze z jednej strony okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, z drugiej zaś wyżej powołane przepisy prawa uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że strona skarżąca kasacyjnie pozostawała w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z 24 stycznia 2018 r. Bezczynność ta trwała do [...] czerwca 2018 r., to jest do dnia, w którym strona skarżąca kasacyjnie rozpoznała ów wniosek, wydając decyzję odmowną z [...] czerwca 2018 r. Poza przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje natomiast okoliczność czy wnioskowana informacja została prawidłowo zakwalifikowana przez organ jako informacja publiczna przetworzona, a tym samym czy decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. jest decyzją prawidłową. Ta bowiem kwestia może być przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na ową decyzję odmowną. W niniejszej sprawie istotne jest jedynie czy organ pozostawał bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 24 stycznia 2018 r. Mając na względzie z jednej strony terminy załatwienia sprawy wynikające z powołanych wyżej przepisów u.d.i.p., z drugiej zaś czynności podejmowane przez organ w sprawie na przestrzeni od dnia doręczenia organowi wniosku z 24 stycznia 2018 r. do dnia wydania przez organ decyzji odmownej z [...] czerwca 2018 r., stwierdzić należy, że organ istotnie pozostawał w bezczynności albowiem nie rozpoznał wniosku w ustawowym terminie i nie informował wnioskodawcy o przedłużeniu owego termin. Jak to już zostało wyżej powiedziane, nie ma znaczenia w sprawie dla oceny bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Z tych względów rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1 zaskarżonego wyroku uznać należało za prawidłowe.

Przyczyny zaś opóźnienia w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz czas trwania bezczynności mogą natomiast mieć wpływ na ocenę czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że w pkt 2 zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na względzie wyjaśnienia organu, z których wynikało, że do opóźnienia w załatwieniu sprawy doszło nie ze złej woli adresata wniosku, lecz wskutek zakwalifikowania wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej i braku reakcji ze strony wnioskodawcy na wezwanie do wykazania ustawowej przesłanki umożliwiającej zrealizowanie żądania. W tej sytuacji orzeczenie to, w świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należało za prawidłowe.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.