Wyrok z dnia 2019-11-26 sygn. II SA/Rz 957/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej -skargę oddala-

Przedmiotem skargi M.H. (dalej zwanego: Skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] wydana w przedmiocie zobowiązania Skarżącego do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt biologicznego ojca w Domu Pomocy Społecznej, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) oraz art. 104 ust. 1, 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm. – dalej: u.p.s.) zobowiązał Skarżącego do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w [...], za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., na łączną kwotę 30 143,52 zł. W decyzji podano, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Organ wyjaśnił, że Skarżący nie regulował opłat wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r., nr [...], o ustaleniu częściowej odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 2 511,96 zł miesięcznie. Zaniechanie wpłat skutkowało powstaniem zadłużenia z tego tytułu, które na dzień 31 grudnia 2017 r. wyniosło 30 143,52 zł. Do dnia wydania decyzji zwrotowej, kwota zaległości nie została uregulowana.

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Skarżący zwrócił się do Organu z prośbą o umorzenie w całości kwoty z tytułu opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej biologicznego ojca. We wniosku opisał swoje trudne relacje z ojcem, wyjaśniając, że poza więzami krwi w zasadzie nic nie łączy go z ojcem i nie utrzymują ze sobą kontaktu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie wszczęte na skutek w/w wniosku Skarżącego o umorzenie jego zadłużenia względem Gminy Miasta [...], do czasu aż wydana decyzja dotycząca zwrotu przedmiotowej należności stanie się ostateczna.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł odwołanie od opisanej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., zwracając się o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od żądania zwrotu kwoty naliczonych zaległości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe Strona wskazała na szereg naruszeń prawa procesowego, których jej zdaniem dopuścił się orzekający w sprawie Organ, a także niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak uwzględnienia przesłanek szczególnych, które przemawiałyby za brakiem odpowiedzialności Strony za uiszczanie należności z tytułu pobytu biologicznego ojca w Domu Pomocy Społecznej.

Na skutek rozpoznania odwołania Strony, SKO w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust 3, art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, z której wynika, że strona zobowiązana jest uiścić określoną należność i z obowiązku tego się nie wywiązała, to właściwą drogą wyegzekwowania wyłożonych tymczasowo przez gminę należności, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.s.p. Organ zwrócił uwagę, że dopiero poniesienie przez gminę opłat, w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych do zwrotu kwoty, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji. Z art. 61 ust. 3 u.p.s. wynika bowiem, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, czyli opłat które zastępczo wniosła. W ocenie Organu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Organ wyjaśnił, że przedstawione tam okoliczności bezwzględnie zostaną uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania o umorzenie zaległości, natomiast w postępowaniu o zobowiązaniu do zwrotu należności są to okoliczności prawnie nieistotne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) na opisaną wyżej decyzję Kolegium, M.H., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie tej decyzji w całości oraz o ewentualne uchylenie decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i nieodstąpienie od żądania zwrotu kwoty 30 143,52 zł tytułem należności za pobyt biologicznego ojca Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki przemawiające za zwolnieniem strony z obowiązku zwrotu żądanej kwoty. Za takie szczególne okoliczności należy uznać: stosowanie przez pensjonariusza przemocy psychicznej oraz fizycznej wobec rodziny, nieutrzymywanie jakiegokolwiek kontaktu ze Skarżącym, brak łączących ich więzi społecznych, odczuwalny żal i niechęć spowodowana brakiem zainteresowania ze strony ojca, brak przyczyniania się do wychowywania Skarżącego. W ocenie Skarżącego, Organ ustalając obowiązek zwrotu wskazanej kwoty kierował się jedynie kryteriami materialnymi, całkowicie tracąc z pola widzenia powołane wyżej szczególne okoliczności. Stanowisko Organu stoi w sprzeczności z dyrektywami demokratycznego państwa prawa określonymi w art. 2 Konstytucji RP. Skoro ojciec przez całe życie nie łożył na syna, nie interesował się nim, ani nie pomagał rodzinie, to należy w tym wypadku mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku określonym w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, niezebranie oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a to z powodu uznania, że zwrot przedmiotowej należności nie będzie stanowić znacznego uszczuplenia majątku Skarżącego, podczas gdy fakt utrzymywania przez niego chorej matki, ojczyma oraz dwójki przyrodniego rodzeństwa w sposób znaczący przyczynia się do uszczuplenia jego majątku. Zdaniem Skarżącego organ w zasadzie nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, opierając się jedynie na wydanej w 2014 r. decyzji. Powyższe nieprawidłowości sprawiły, że nie uwzględniono sytuacji rodzinnej Skarżącego, w szczególności jego relacji z biologicznym ojcem, braku jakiegokolwiek jego udziału w wychowaniu Skarżącego i jego późniejszym życiu, stosowania przez ojca przemocy, czego między innymi skutkiem było rozwiązanie małżeństwa z matką Skarżącego przez rozwód w 1995 r. Organ naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy wadliwą decyzję Organu I instancji, podczas gdy zaistnienie opisanych wyżej okoliczności przemawiało za uchyleniem tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał relacje, jakie łączyły go z ojcem. Podkreślił, że od ponad 20 lat w ogóle nie utrzymuje więzi z ojcem. Skarżący zwrócił również uwagę na wyrok WSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1403/18, którym Sąd uchylił decyzję nakładająca na niego obowiązek uiszczania miesięcznej opłaty za pobyt biologicznego ojca w DPS.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga została oddalona w całości, bowiem okazała się zupełnie niezasadna.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Stan faktyczny sprawy został ustalony przez Organy w sposób odpowiadający prawdzie rzeczywistej, stąd może stanowić oparcie dla kontroli przestrzegania zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Sąd rozpoznając wniesioną skargę ustalił, iż analogiczne zarzuty zgłoszone względem zbliżonego stanu prawnego i faktycznego, były już zgłaszane przez skarżącego w sprawie o sygn. II SA/Rz 1225/17, CBOSA. W sprawie tej Sąd wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., oddalił skargę M.H. na decyzję administracyjną zobowiązującą w/w do zwrotu opłat na pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca za okres od dnia 22 września 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. na łączną kwotę 68 576,51 zł. Z racji tych niewątpliwych podobieństw, WSA w niniejszym składzie przyjmuje za własne ustalenia i wyrażoną w powyższym wyroku argumentację, tym bardziej że przytoczony wyrok stał się orzeczeniem prawomocnym.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot.

Natomiast tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109). Zwrot należności na rzecz gminy reguluje art. 104 ustawy. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, w całości lub w części, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie, można też odstąpić od żądania zwrotu należności, odroczyć termin płatności albo rozłożyć należność na raty (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłat jakie ponosić ma skarżący w związku z pobytem ojca w domu pomocy społecznej została wydana i jest ostateczna – decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Także wszczynane przez skarżącego postępowania nadzwyczajne w celu jej wzruszenia nie odniosły skutku.

Zdaniem Sądu, aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków :

1. określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej,

2. niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku.

Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione brak jest prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12). Dlatego aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Warunki te w kontrolowanej sprawie zostały spełnione.

Skarżący nie kwestionuje, że nie wywiązał się z obowiązków ciążących nań na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2014 r. Prezydenta Miasta [...]o ustaleniu w stosunku do niego opłaty za pobyt ojca w DPS w kwocie po 2511,96 zł miesięcznie. Nie jest także podważany fakt poniesienia przez Gminę Miasto [...] zastępczo tych opłat za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. na łączną kwotę 30 143,52 zł.

Zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, o czym świadczą następujące argumenty.

Podkreślić przyjdzie na wstępie, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. W ramach procesu konkretyzacji tych regulacji bada się wyłącznie to czy określona osoba pozostaje w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, tj. art. 61 ust. 1 u.p.s., oraz to czy gmina poniosła zastępczo opłaty za te osoby – art. 61 ust. 3 u.p.s. Organy w sposób przekonujący ustaliły okoliczności aktualizujące obowiązek wnoszenia opłaty przez Skarżącego jak również kwoty, które poniosła zastępczo Gmina w związku z nierealizowaniem przez skarżącego ustawowego obowiązku wnoszenia opłaty. Skarżący podnosząc szereg okoliczności faktycznych dotyczących jego osobistego stosunku do ojca stara się podważyć ustawowy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednakże na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca d.p.s. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 144⊃1; zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do d.p.s.. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w d.p.s. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 i art. 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 powołanej ustawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. II SA/Rz 1346/17, CBOSA). W myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Skarżący ma świadomość obowiązywania tych regulacji prawnych skoro złożył wniosek o umorzenie w całości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w postaci pisma z dnia 18 kwietnia 2019 r. W ramach tego postępowania Organ powinien rozważyć okoliczności, które zaważyły o negatywnym stosunku skarżącego do ojca (postawa ojca wobec skarżącego w czasie jego dzieciństwa oraz brak jakiegokolwiek wsparcia finansowego).

Także odwoływanie się do rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. II SA/Rz 1403/18, nie mogło okazać się skuteczne, albowiem wyrok ten nie dotyczył sprawy ustalenia wysokości należności z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto [...] opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, lecz sprawy umorzenia opłaty za pobyt na podstawie art. 64 pkt 2 u.p.s. Zatem wskazane tam powody uchylenia decyzji organów obu instancji, nie mogły spowodować uchylenia decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie.

Ponieważ decyzja SKO nie narusza prawa procesowego jak również materialnego, to powinna pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie Sąd działając z urzędu, poza granicami skargi, nie doszukał się takich uchybień, które mogłyby spowodować uwzględnienie skargi na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji