Wyrok z dnia 1993-09-07 sygn. SA/Ka 369/93

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Rada gminy rozstrzyga samodzielnie, stosownie do art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/ i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w celu zapewnienia porządku publicznego /art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie terytorialnym/ o tym, jakie obiekty lub miejsca uzasadniają, ze względu na ich charakter, wprowadzenie regulaminowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych /art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - Dz.U. nr 35 poz. 230/.

Postanowienia w tym zakresie mają charakter przepisów gminnych wydanych z upoważnienia ustawy /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Wyłącza to uprawnienie organów gminy do wydania przepisów porządkowych w tej materii /art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Naruszenie zakazów z art. 14 ust. 6 pociąga za sobą odpowiedzialność z art. 43 ust. 3 ustawy antyalkoholowej.

Nie mają wówczas zastosowania ani art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym ani art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń /Dz.U. nr 12 poz. 114 ze zm./. /lex specialis derogat legi generali/.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi burmistrza gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody B. z 21 grudnia 1992 r. (...), w przedmiocie ustalenia miejsc zakazu spożywania napojów alkoholowych, uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadnienie

Rada Miejska w K. podjęła 27 listopada 1992 r. uchwałę nr XXIX/215/92 w sprawie zakazu spożywania napojów alkoholowych w dwóch wyznaczonych miejscach publicznych na terenie tej gminy. Zakaz ten dotyczy terenu rynku oraz skweru przy ciągu handlowo-usługowym na osiedlu Władysława Sikorskiego.

Podstawą uchwały są art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, art. 40 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Uchwała wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w B. 10 grudnia 1992 r.

Wojewoda B. wydał 21 grudnia 1992 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Wyrażono w nim pogląd, że Rada Miejska przekroczyła zakres przysługujących jej kompetencji. Wprowadzenie ograniczeń w możliwym zachowaniu się obywateli należy bowiem do materii ustawowej. Oznacza to, że rada gminy, niezależnie od intencji, nie może dowolnie rozszerzać zakazów ustawowych, a tym samym ograniczać dodatkowo sfery praw i wolności obywatelskich, jeżeli ustawa takiego upoważnienia dla rady nie zawiera.

W ocenie Wojewody, ustawa nie dawała Radzie upoważnienia do wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie określonym uchwałą. Stanowisko swoje Wojewoda podbudował prejudykiem NSA /Wyrok z dnia 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 44/.

Rada Miejska w K. podjęła 29 stycznia 1993 r. uchwałę o zaskarżaniu rozstrzygnięcia nadzorczego do NSA. W skardze zarzucono, że stanowisko Wojewody koliduje z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten nie wyklucza wszak wydania zakazu określonego uchwałą.

Rynek stanowi centrum administracyjne, oświatowe handlowe miasta. Znajduje się tam i figura patrona K. To miejsce wyznaczyli sobie ludzie z marginesu społecznego do publicznego pijaństwa. Drugim miejscem ich spotkań jest skwer na Osiedlu S. Wojewoda B. wniósł o oddalenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ciągu 30 dni od przedłożenia mu uchwały, a więc uczynił to w terminie ustawowym /art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zwanej w skrócie ust/, Rada Miejska podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do NSA /art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Otwarta jest tym samym droga do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Trzeba skoncentrować się na tym, czy rozstrzygnięcie Wojewody B. jest zgodne z prawem /art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Ocena zgodności przedmiotowej uchwały z prawem powinna nastąpić na kanwie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, zwanej w skrócie ustawą względnie ustawą antyalkoholową. Podstawą uchwały jest art. 14, który określa wpierw obiekty i miejsca, w których ex lege zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych /ust. 1, 3 i 4/.

Czynności te "na imprezach na otwartym powietrzu" nastąpić mogą tylko po uprzednim uzyskaniu zezwolenia, jeśli chodzi o napoje alkoholowe zawierające więcej niż 4,5 procent alkoholu /ust. 5/.

W innych, nie wymienionych miejscach, ze względu na charakter obiektu lub miejsca, może być wprowadzony regulaminowy zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych /art. 14 ust. 6/.

Ustawa nie określa, jakie obiekty względnie miejsca mogą wchodzić tu w rachubę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że regulaminowy zakaz, o którym mowa wyżej, "może być stanowiony przez dysponenta określonego obiektu" /wyrok z dnia 4 kwietnia 1991 r. SA/Po 62/91 - Wspólnota 1991 nr 34 str. 15/. Nie ma przeszkód do stosowania tej zasady też do "miejsc" /art. 14 ust. 6/.

Oczywiste jest, że "obiekty i miejsca" muszą być konkretnie wskazane. Nie ma bowiem podstaw do wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych np. "w miejscach publicznych, to jest na ulicach, skwerach, cmentarzach, zieleńcach, w parkach, bramach domów, piwnicach oraz klatkach schodowych", jak to postanowiła Rada Gminy i Miasta P. w uchwale z 23 października 1991 r., która była przedmiotem wyroku NSA w sprawie SA/Po 62/91.

O kontynuacji tej linii orzecznictwa świadczy wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92 /Wokanda 1992 nr 11 str. 24-25/. Zawiera ona tezę, że w ustawie antyalkoholowej "brak jest upoważnienia dla rady gminy /podkreślenie własne/ do wprowadzenia generalnego zakazu spożywania napojów alkoholowych we wszystkich miejscach publicznych w gminie.

Rada gminy nie może rozszerzać zakazów ustawowych, a tym samym ograniczać praw obywatelskich, jeśli ustawa szczegółowa takiego upoważnienia nie zawiera. Art. 14 ust. 6 dopuszcza natomiast zakaz spożywania alkoholu w niektórych miejscach i obiektach".

W orzecznictwie NSA /opublikowanym/ nie sprecyzowano dotąd, jakie "obiekty i miejsca" mogą być objęte regulaminowym zakazem sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

W rozpatrywanej sprawie chodzi o zakaz spożywania alkoholu w dwóch ściśle określonych miejscach. Otwiera to drogę w kierunku uznania uchwały za zgodną z prawem.

Organ gminy wskazał, że miejsca te to:

1/ rynek-centrum administracyjne, światowe, handlowe z figurą patrona K. i diecezji B.,

2/ skwer przy ciągu handlowo-usługowym na Osiedlu Władysława Sikorskiego, gdzie schodzą się osoby z marginesu społecznego i publicznego, ostentacyjnie i systematycznie spożywają alkohol, wprawiając się w stan opilstwa.

Wojewoda B. nie podważa tego faktu.

Rozważenia wymaga teraz, czy zakaz spożywania alkoholu w tych miejscach jest uzasadniony ze względu na ich charakter. Uchwała nie zabrania sprzedaży, podawania ani wnoszenia napojów alkoholowych, a li tylko ich spożywania i to na otwartym powietrzu, co wynika z argumentacji przytoczonej przez Radę Miejską. Rada akcentuje, że oba wskazane w uchwale miejsca stanowią obecnie zagrożenie dla mieszkańców gminy, ze strony osób, które lekceważąc zasady współżycia społecznego, spożywają tam napoje alkoholowe.

Chodzi o porządek publiczny i bezpieczeństwo sensu largo. Potrzeby bezpieczeństwa ludzi są, obok biologicznych i fizjologicznych, stałe i absolutnie odczuwalne bez względu na sytuację społeczną, w jakiej znajduje się człowiek. Dopiero zrealizowanie tych potrzeb umożliwia jednostce podejmowanie innych, społecznych funkcji.

Jest to zatem obiektywny warunek spełnienia aspiracji związanych z uczestnictwem w życiu zbiorowym i rozwojem osobowości /S. Piątek: Przedsiębiorstwo użyteczności publicznej jako instytucja gospodarcza Warszawa 1986, str. 65/.

Zapewnienie porządku publicznego, a tym samym bezpieczeństwa zbiorowości ludzi, jak i poszczególnych osób jest podstawowym zadaniem gminy /art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Nie da się zaprzeczyć, że rynek może uchodzić za serce miasta, ani podważyć stanowiska organu gminy jako gospodarza terenu, że drugim takim newralgicznym miejscem o szczególnym zagrożeniu jest skwer przy ciągu handlowo-usługowym na osiedlu Władysława S.

Grupowe, publiczne picie alkoholu, zwłaszcza w miejscach o szczególnym znaczeniu, może powodować zgorszenie, a tym samym kwalifikować się jako wykroczenie /art. 51 par. 1 i 2 Kw/. Wpływa też demoralizująco na nieletnich.

Organy administracji państwowej obowiązane są podejmować wszelkie środki ochronne niezbędne do najlepszego zabezpieczenia interesów dzieci oraz zapewnienia każdemu dziecku ochrony w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, pełnego i harmonijnego rozwoju /preambuła i art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka - Dz.U. 1991 nr 120 poz. 526/.

Umowy międzynarodowe, ratyfikowane i opublikowane w Dzienniku Ustaw stanowią część polskiego porządku prawnego /uchwała z dnia 12 czerwca 1992 r. III CZP 48/92 - OSNCP 1992 z. 10 poz. 179 i wyrok z dnia 26 listopada 1991 r. II SA 937/91 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 10/. Trzeba zauważyć, że publiczne pijaństwo może prowadzić do czynów karalnych skierowanych nie tylko przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu, ale też przeciwko nietykalności cielesnej, zdrowiu oraz czci poszczególnych osób.

Ustawa antyalkoholowa nakłada na organy administracji państwowej obowiązek stosowania odpowiednich środków profilaktycznych /art. 1 ust. 2/. Organy gminy mogą podejmować w tym zakresie działania nie kolidujące z prawem.

Przedmiotowa uchwała jest wyrazem realizmu w poszukiwaniu dróg eliminowania jednej z najgroźniejszych plag społecznych trapiących nasz kraj, tj. pijaństwa.

Rada Miejska w K. podjęła przedmiotową uchwałę z upoważnienia art. 14 ust. 6 ustawy antyalkoholowej /art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Nie zachodzi dlatego potrzeba rozważania jej na płaszczyźnie art. 40 ust. 3 ust, czyli jako przepisu porządkowego. Ustawowa regulacja zagadnień wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyłącza bowiem, jak już zauważył NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1991 r. SA/Kr 440/91, uprawnienie organów gminy do wydawania przepisów porządkowych w zakresie objętym tą regulacją /Prawo i Życie 1992 nr 40 str. 15/. Przedmiotowa uchwała wprowadza zakaz spożywania napojów alkoholowych w dwóch ściśle określonych miejscach, będących w dyspozycji gminy i dlatego Rada mogła ustanowić na tym terenie taki zakaz o charakterze regulaminowym /art. 14 ust. 6 ustawy antyalkoholowej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 ust - por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. SA/Po 62/91 - Wspólnota 1991 nr 34 str. 5/.

Nie jest w tym przypadku potrzebna odrębna podstawa prawna na wzór art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm. - art. 16 pkt 3/.

W polu widzenia trzeba mieć również to, że art. 14 ust. 6 ustawy zazębia się z jej art. 43 ust. 3. Zastosowanie ostatnio powołanego przepisu uwarunkowane jest uprzednim określeniem obiektów i miejsc objętych zakazem spożywania alkoholu.

Reasumując, można sformułować następującą tezę:

Rada gminy rozstrzyga:

- samodzielnie /art. 71 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/,

- w celu zapewnienia porządku publicznego /art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie terytorialnym/, o tym, jakie obiekty lub miejsca uzasadniają, ze względu na ich charakter, wprowadzanie regulaminowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych /art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - Dz.U. nr 35 poz. 230/.

Postanowienia w tym zakresie mają charakter przepisów gminnych wydanych z upoważnienia ustawy /art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/.

Wyłącza to uprawnienie organów gminy do wydawania przepisów porządkowych w tej materii /art. 40 ust. 3 ustawy/.

Naruszenie zakazów z art. 14 ust. 6 pociąga za sobą odpowiedzialność z art. 43 ust. 3 ustawy antyalkoholowej. Nie mają wówczas zastosowania ani art. 40 ust. 4 ust, ani art. 54 Kw /lex specialis derogat legi generali/. Uchwała Rady Miejskiej w K. odpowiada więc prawu i dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody B. należało uchylić /art. 216a par. 1 i art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Przedstawione argumenty skłoniły NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę do odstąpienia od stanowiska zajętego we wcześniejszym wyroku z dnia 11 sierpnia 1993 r. SA/Ka 262/93, o podobnym stanie faktycznym.