Uchwała z dnia 2008-11-06 sygn. III CZP 101/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania Pokaż dokument źródłowy

Sygn. akt III CZP 101/08

Uchwała

z dnia 6 listopada 2008 r.

Sędzia SN Jan Górowski (przewodniczący)

Sędzia SN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)

Sędzia SN Zbigniew Strus

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "B.", sp. z o.o. w K. przeciwko Powiatowi K. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 6 listopada 2008 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 lipca 2008 r.:

"Czy w świetle przepisów art. 2 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162 poz. 1692) dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zapłatę odszkodowania za szkodę powstałą wskutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca nieważność takiej decyzji została wydana po dniu 1 września 2004 r.?"

podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu.

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało w sprawie, w której strona powodowa dochodziła bezpośrednio przed sądem odszkodowania za szkodę wyrządzoną na skutek wydania w dniu 15 grudnia 1998 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną w dniu 23 grudnia 2004 r.

Uwzględniając wniosek strony pozwanej, Sąd Okręgowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 marca 2008 r. odrzucił pozew na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. z powodu czasowej niedopuszczalności drogi sądowej. Uznał, że w świetle art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), zdarzeniem prawnym, z którego wynika roszczenie powoda, jest sprzeczna z prawem decyzja administracyjna wydana w dniu 12 grudnia 1998 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, a zatem zgodnie z powołanym przepisem, do rozpoznania tego roszczenia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz kodeksu cywilnego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 160 k.p.a., obowiązującym do dnia 1 września 2004 r., o odszkodowaniu przysługującym stronie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej orzeka organ, który stwierdził jej nieważność lub niezgodność z prawem i dopiero po wyczerpaniu trybu postępowania administracyjnego, otwiera się droga sądowa do dochodzenia roszczenia. Ze względu na to, że strona powodowa wystąpiła z roszczeniem od razu do sądu powszechnego, należało odrzucić pozew.

Przy rozpoznawaniu przez Sąd Apelacyjny zażalenia strony powodowej powstało przedstawione zagadnienie prawne dotyczące wykładni art. 5 wskazanej ustawy nowelizacyjnej w zakresie roszczeń odszkodowawczych wynikających z wydania decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem. Sąd Apelacyjny wskazał na występowanie w tym przedmiocie w doktrynie i orzecznictwie dwóch przeciwstawnych poglądów i wynikającą z tego celowość dokonania wykładni przez Sąd Najwyższy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W dniu 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 – dalej: „ustawa nowelizacyjna”), która dokonała istotnych zmian m.in. w zakresie odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa, wynikającej z wydania wadliwych orzeczeń i decyzji administracyjnych. W wyniku tej nowelizacji, z dniem 1 września 2004 r. uchylony został art. 160 k.p.a., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 417¹ § 2 k.c. Od chwili wejścia w życie omawianej nowelizacji o odszkodowaniu należnym za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 160 k.p.a., którego konsekwencją była czasowa niedopuszczalność drogi sądowej.

Kwestie międzyczasowe omawianej nowelizacji uregulowane zostały w art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Ponieważ nowelizacja miała szeroki zakres i objęła różne zdarzenia i stany prawne, z których mogła wynikać odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, przepis ten posługuje się pojęciami ogólnymi, zdolnymi pomieścić różne podstawy tej odpowiedzialności. Stanowi on, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (przed dniem 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe (w tym art. 160 k.p.a.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Nie odwołuje się zatem do bardziej szczegółowych pojęć i nie wiąże stosowania dawnych lub nowych przepisów ani z określonymi zdarzeniami procesowymi, ani z powstaniem szkody czy podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa. Odwołując się do „zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, obejmuje tym pojęciem zarówno zjawiska jednorazowe (zdarzenia), jak i sytuacje trwające jakiś czas, w tym złożone z kilku zdarzeń prawnych stany prawne. W literaturze trafnie przyjmuje się, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszedł ostatni fakt (zdarzenie) należący do złożonego stanu prawnego.

Odnosząc art. 5 ustawy nowelizacyjnej do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem decyzji administracyjnej nieważnej lub sprzecznej z prawem, należy podkreślić, że zarówno na gruncie art. 160 k.p.a., jak i na gruncie art. 417¹ § 2 k.c. warunkiem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych jest wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej nieważnej lub niezgodnej z prawem, wystąpienie szkody w wyniku jej wydania oraz wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę. W sytuacji, w której decyzja wadliwa stała się ostateczna przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, a decyzja nadzorcza po tym dniu, powstaje przedstawione zagadnienie prawne stosowania przepisów dawnych lub nowych, a w szczególności możliwości wystąpienia poszkodowanego bezpośrednio na drogę postępowania sądowego, bez wyczerpania postępowania administracyjnego, a więc kwestia dopuszczalności drogi sądowej lub jej czasowego braku.

Jak trafnie wskazał Sąd Apelacyjny, w tym przedmiocie prezentowane są w doktrynie i orzecznictwie dwa przeciwstawne stanowiska, których źródło stanowi spór dotyczący wykładni art. 160 k.p.a. co do zdarzenia wywołującego szkodę, chwili powstania szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz roszczenia odszkodowawczego i jego wymagalności. Pierwsze stanowisko, zaprezentowane przez Sąd Okręgowy, opiera się na tezie, że ponieważ zdarzeniem prawnym wywołującym szkodę i powodującym odpowiedzialność Skarbu Państwa jest wadliwa decyzja administracyjna, z chwilą gdy staje się ona ostateczna następuje „zdarzenie prawne", o którym mowa w art. 5 ustawy nowelizacyjnej, a zatem tylko data uprawomocnienia się tej decyzji jest istotna dla stwierdzenia, które przepisy – dawne czy nowe – będą miały zastosowanie. Jeżeli wadliwa decyzja stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r., to bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem, zastosowanie znajdzie art. 160 k.p.a., przewidujący konieczność wyczerpania postępowania administracyjnego przed wystąpieniem na drogę sądową.

Drugie stanowisko opiera się na stwierdzeniu, że choć niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna niezgodna z prawem lub nieważna, to jednak dopiero ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych i wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego lub sądowego. Dopiero zatem uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym „zdarzeniem prawnym" z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej; jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa.

Stanowisko to należy podzielić. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. Jednakże dopiero wydanie (a ściśle – uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Choć zatem przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania, nie ma bowiem prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.

Ta złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjna, odpowiada pojęciu „zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, a drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Jak wskazano, złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W rozpoznawanym przypadku tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc „powstaje", wymagany przez ustawę „stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tym dniu, przepisy nowe. W konsekwencji zatem w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, nie zachodzi przejściowa niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta.

Taka wykładnia omawianego przepisu pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizacyjnej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji, w tym art. 77 ust. 1, oraz przekazanie orzekania o odpowiedzialności także za te szkody i o odszkodowaniu sądom powszechnym, do których kompetencji należy orzekanie o sporach majątkowych. Przepisy międzyczasowe powinny być interpretowane tak, by sytuacja przejściowego stosowania dawnych i nowych przepisów prawa, niekorzystna z każdego punktu widzenia, trwała jak najkrócej. Wykładnia art. 5 ustawy nowelizacyjnej, wskazana jako pierwsza, prezentowana w rozpoznawanej sprawie przez Sąd Okręgowy, prowadziłaby do przesunięcia na bliżej nieokreślony, długi okres możliwości dalszego stosowania art. 160 k.p.a. oraz istnienia dwóch trybów dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, co jest niekorzystne dla pewności prawa i realizacji roszczeń obywateli. Trafnie zwrócono na to uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r., IV SA/Wa 1356/05, nie publ. oraz z dnia 30 listopada 2007 r., IV SA/Wa 1895/07, nie publ.), które jednolicie przyjmują wykładnię art. 5 ustawy nowelizacyjnej wskazaną jako druga i orzekają, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., o zwrocie wniosków o wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 160 k.p.a. w sytuacji, w której wadliwa decyzja wyrządzająca szkodę wydana została przed dniem 1 września 2004 r., a decyzja nadzorcza po tym dniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, nie publ.).

Ta praktyka sądów administracyjnych stanowi dodatkowy argument na rzecz przyjętej wyżej wykładni. Ujednolicenie wykładni i stosowania prawa w sądownictwie powszechnym i administracyjnym, poza tym, że samo stanowi istotną wartość, będzie przede wszystkim przeciwdziałać występującym obecnie sytuacjom, w których poszkodowany decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub niezgodność z prawem stwierdzono po tym dniu, występując do sądu powszechnego o odszkodowanie spotyka się z odrzuceniem pozwu z powodu czasowej niedopuszczalności drogi sądowej, a gdy uczyni zadość wymaganiu uprzedniego wystąpienia na drogę postępowania administracyjnego, uzyskuje jedynie zwrot wniosku, który bez wątpienia nie stanowi decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, otwierającej drogę sądową w myśl art. 160 k.p.a.

Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w uchwale.

Biuletyn Izby Cywilnej SN nr 04/2010

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu.

(uchwała z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, J. Górowski, I. Gromska-Szuster, Z. Strus, OSNC 2009, nr 4, poz. 57; BSN 2008, nr 11, s. 7; OSP 2009, nr 10, poz. 106; MoP 2009, nr 23, s. 1279; Rej. 2008, nr 11, s. 174; NPN 2008, nr 4, s. 101)

Glosa

Józefa Kremisa, Orzecznictwo Sądów Polskich 2010, nr 3, poz. 32

Glosa ma charakter aprobujący.

Autor wskazał, że dopiero stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nadaje takiemu aktowi charakter deliktu władzy publicznej, powodującego powstanie zobowiązaniowego stosunku odszkodowawczego, z którego wynika wierzytelność o naprawienie szkody. Podniósł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi także prejudykat w procesie o naprawienie szkody.

Komentator dostrzegł ponadto pozytywne skutki uchwały Sądu Najwyższego w postaci jednolitego dostępu do drogi sądowej podmiotów poszkodowanych ostateczną decyzją (bez względu na datę jej wydania), której nieważność została stwierdzona pod rządami nowych unormowań odpowiedzialności władzy publicznej, zniesienia różnic w trybach dochodzenia odszkodowania w razie wydania decyzji obarczonej wadami warunkującymi wznowienie postępowania administracyjnego oraz decyzji dotkniętej wadami prowadzącymi do stwierdzenia jej nieważności, a także uniknięcia zróżnicowania sytuacji poszkodowanego ostateczną decyzją wydaną w trybie ogólnej procedury administracyjnej oraz podmiotu dotkniętego niezgodną z prawem ostateczną decyzją podatkową.

Glosę aprobującą do uchwały opracował również Jerzy Parchomiuk (OSP 2009, nr 10, poz. 106). Omówił ją również Z. Strus w „Przeglądzie orzecznictwa” (Pal. 2009, nr 1-2, s. 250).