Wyrok z dnia 2007-04-27 sygn. I OSK 1240/06

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1274/04 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa adw. Gracjanowi P. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 366 (trzysta sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1274/04, oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...], przyznającą G. K. zasiłek celowy w wysokości 130,00 zł w miesiącu maju 2004 r. z przeznaczeniem na żywność i leki. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowe są ustalenia i dokonana przez organ pierwszej instancji ocena sytuacji G. K. - wnioskującego o udzielenie mu pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie ma podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku celowego. G. K. jest stałym klientem ośrodka pomocy społecznej i zawsze zwracając się o pomoc otrzymuje ją. Organ przyznający pomoc musi brać pod uwagę nie tylko potrzeby o tę pomoc wnioskujących, lecz także możliwości pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wykazał w zaskarżonej decyzji, jaką kwotą dysponuje na określoną pomoc oraz jak zostały wykorzystane środki na zasiłki celowe w miesiącu, w którym wnioskujący otrzymał świadczenie.

G. K. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o zobowiązanie organów do ponownego rozpatrzenia jego wniosku ze wskazaniem, aby wypłata zasiłku za miesiąc maj 2004 r. była wypłacona w wysokości minimum socjalnego, jednak nie mniej niż 461 zł.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości określonej przez niego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ma względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osoby będących w trudnej sytuacji materialnej. Jak wskazał Sąd I instancji, decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie decyzje obu organów wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia decydowała nie tylko jego sytuacja życiowa, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Zarzuty skargi naruszenia przez organy orzekające w sprawie, wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, są całkowicie bezzasadne.

Sąd nie uwzględnił również wniosku skarżącego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - z Konstytucją. Stosownie bowiem do art. 193 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz.483) każdy sąd może przedstawić pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania powyższego przepisu, albowiem nie występuje zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, od którego mogłoby zależeć rozstrzygnięcie sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, że argumentacja skarżącego w tym zakresie wynika z jego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają mu zapewnić zasadnicze potrzeby życiowe i być głównym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej.

Sąd nie uwzględnił także wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego - ze względu na jego niecelowość.

G. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez błędną jego wykładnię w zakresie realizacji celów pomocy społecznej oraz art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, poprzez uznanie, że przyznana kwota zasiłku celowego jest wystarczająca dla "zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej" w rozumieniu ww. ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew stanowisku Sądu nie jest wystarczające w tym przedmiocie przedstawienie suchych liczb, zwłaszcza w sytuacji gdy - jak to ma miejsce w przedmiotowym przypadku - nie pozwalają one ocenić racjonalności gospodarowania środkami finansowymi przez organy administracji. W szczególności organ nie wykazał, że wysokość udzielonego skarżącemu zasiłku celowego była wyższa czy niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc, do jakich osób i na jakie potrzeby w pierwszej kolejności została skierowana pomoc ani też jakie były kryteria określania najbardziej niezbędnych potrzeb. Przywołać w tym miejscu należy - zaznaczył skarżący - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2005 r. w sprawie I SA/Wa 448/04: "Wartość przyznanego świadczenia z pomocy społecznej (zasiłek celowy) zależy od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań".

Jednocześnie zgłoszono wniosek o wystąpienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. czy art. 17 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) jest zgody z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie jakim pozostawia poszczególnym radom gmin określenie wysokości i zasad udzielania zasiłków celowych. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że powszechne znany jest fakt, że świadczenia z tytułu zasiłków celowych przyznawane są w różnej wysokości, a różnice sięgają nawet kilkuset procent. W tym kontekście uzasadniona jest wątpliwość co do zgodności powołanych przepisów z art. 32 Konstytucji wprowadzających zasadę równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną tego może być również miejsce zamieszkania danej osoby, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku wobec oczywistych różnic w możliwościach finansowych realizowania pomocy społecznej przez poszczególne gminy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności przepisów ustawy o pomocy społecznej z Konstytucją RP.

Wskazany we wniosku art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, określa kompetencje gminy w zakresie przyznawania i wypłacania zasiłków celowych i z oczywistych względów w żaden sposób nie może on naruszać art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. Kompetencje gmin w tym zakresie są bowiem jednakowe dla wszystkich obywateli. Również powiązanie tego przepisu art. 110 ust. 10 ustawy, odnoszącym się do kompetencji rady gminy do opracowywania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, również nie narusza zasady równości. Właśnie lokalne programy pomocy społecznej mają zapewnić obywatelom danej gminy stosowanie optymalnych środków do realizacji zadań i celów pomocy społecznej.

Wskazać przy tym należy, iż podniesione w pytaniu kwestie wysokości przyznawania zasiłków celowych w poszczególnych gminach, uzależnione jest nie tyle od lokalnych programów pomocy społecznej, ale przede wszystkim od budżetu, jakim dysponuje dane gmina i w jaki sposób rada gminy realizuje m.in. swoje zadania, określone w art. 18 ust. 7 w zw. z ust. 4 tego przepisu, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) odnoszące się do jednostek pomocniczych, a takimi są ośrodki pomocy społecznej, w zakresie zasad przekazywania środków budżetowych na realizacje zadań przez te jednostki.

Stwierdzić przy tym należy, iż zasada równości, co wielokrotnie podnosił w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, oznacza nakaz równego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii), a wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relatywną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jednakże przenosząc tę zasadę na grunt postawionego w skardze kasacyjnej pytania, nie oznacza to, że każdy kto wystąpi o zasiłek celowy, winien otrzymać go w takiej samej wysokości. Przede wszystkim występują kryteria indywidualne tzn. sytuacja każdego podopiecznego jest inna. Nie ma dwu identycznych sytuacji, nawet jeżeli pewne cechy są zbieżne np. brak jakichkolwiek źródeł utrzymania, to występuje zróżnicowanie co do wieku, stanu zdrowia, stanu rodzinnego, majątkowego itp., a także właśnie miejsca zamieszkania i związanych z tym możliwości zarobkowych, a także kosztów utrzymania. Zróżnicowanie w poszczególnych rejonach kraju, a także gminach jest oczywiste i związane z wieloma czynnikami. Właśnie lokalne programy pomocy społecznej, opracowywane przez radę gminy mają uwzględniać wszystkie uwarunkowania występujące na danym terenie i optymalizować te pomoc. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż nie ma wątpliwości co do zgodności wskazanych przepisów z Konstytucją RP.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu skarżącego, bowiem Sąd nie stosował przepisu art. 7 k.p.a. Przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, które podlegało ocenie Sądu I instancji. Jednakże poprzez niewskazanie przepisu postępowania stosowanego przez Sąd, nie można ustosunkować się do prawidłowości oceny postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Również nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazany art. 3 wskazuje generalne zasady i cele pomocy społecznej. Sąd I instancji rozpoznając skargę nie dokonywał jego interpretacji. Odwołał się bowiem wprost do treści tego przepisu zawartej w ust. 3 i 4. Natomiast art. 39 ust. 1 i 2 określa zakres zasiłku celowego. Przy czym wyraźnie stanowi o uznaniowości tego świadczenia. Sąd również nie dokonywał wykładni tego przepisu, bowiem nie budzi on wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast dokonywał oceny jego zastosowania w kontekście granic uznania administracyjnego, stwierdzając, iż przedstawione przez organy okoliczności potwierdzają zachowanie tych granic. Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tego odnieść. Wskazać przy tym należy, że art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy odnosi się do niezbędnej potrzeby życiowej, która nie obliguje do pełnego pokrycia i może polegać na pokryciu częściowym kosztów zaspokojenia takiej potrzeby.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 i § 20 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.