Wyrok z dnia 2008-08-29 sygn. I OSK 1430/07

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 337/07 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych i ustalenia opłaty za pobyt w środowiskowym ośrodku wsparcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 337/07 w sprawie ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych i ustalenia opłaty za pobyt w środowiskowym ośrodku wsparcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny oraz ocenę prawną:

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działający z upoważnienia Starosty O., decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał świadczenie w postaci usług specjalistycznych dla córki L. D. małoletniej A. D., których miesięczny koszt wyniósł [...] zł i ustalił opłatę miesięczną za pobyt w Środowiskowym Ośrodku Wsparcia "[...]" w P.: od dnia [...] do dnia [...] w wysokości 60% z kwoty [...] zł. tj. [...] zł. oraz od [...] do dnia [...] w wysokości 25% z kwoty [...] zł., tj. [...] zł. L. D. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwestionując sposób ustalenia wysokości odpłatności za usługi. Odwołująca się podniosła, że od [...] do ustalenia wysokości odpłatności za usługi specjalistyczne zastosowanie ma zarządzenie Wojewody L. nr [...] w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Przyjmując stawki określone w tym zarządzeniu odpłatność za usługi powinna w jej przypadku wynosić [...] zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Wysokość odpłatności za usługi w Ośrodku Wsparcia "[...]" w P. reguluje uchwała Rady Powiatu w O. z dnia [...] Nr [...] ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały w przypadku, gdy dochód rodziny wynosi [...] – [...] % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej odpłatność wynosi 60 % ceny usługi, natomiast jeżeli dochód wynosi [...] – 400 % kryterium dochodowego odpłatność ustala się na poziomie 35 % ceny usługi. W niniejszej sprawie miesięczny dochód rodziny, obliczony przez organ w oparciu o wywiad środowiskowy, wyniósł w [...] [...] zł, a od [...] [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Kryterium to, ustalone od [...] rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), wynosi 351 zł na osobę w rodzinie. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie kryterium dochodowe dla [...]-osobowej rodziny L. D. do [...] wynosiło [...] zł., zaś od [...] [...] zł. Wobec tego dochód tej rodziny w [...] wynosił 438 % kryterium dochodowego, natomiast w okresie od [...] do [...] [...] r. 396 %. Odpłatność za przyznane świadczenia, zgodnie z powołaną uchwałą Rady Powiatu w O., wyniosła więc odpowiednio 60 % za [...] i 25 % za okres od [...] do [...] [...] r.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zarządzenie Wojewody L. z dnia [...] zmieniające zarządzenie nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wydane zostało na podstawie art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Powołane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego; nie może więc stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji. Organ administracji wydając decyzję w indywidualnej sprawie obowiązany jest orzekać na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, a prawem miejscowym będącym źródłem powszechnie obowiązującego prawa określającym odpłatność za przyznane usługi specjalistyczne jest uchwała właściwej rady gminy bądź rady powiatu. W niniejszej sprawie jest to uchwała nr [...] Rady Powiatu w O. w sprawie odpłatności za pobyt osób niepełnosprawnych w Ośrodku Wsparcia "[...]" w P. Wobec powyższego zarzut odwołania o niewłaściwym sposobie ustalenia odpłatności za pobyt A. D. w tym Ośrodku jest niezasadny.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. L. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca podniosła zarzut niezastosowania przez Kolegium przy ustalaniu opłaty za pobyt córki w Ośrodku Wsparcia "[...]" w P. stawek określonych w załączniku do zarządzenia nr [...] Wojewody L. z dnia [...]. Niezasadność stanowiska Kolegium skarżąca argumentowała tym, że prowadzenie i finansowanie ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej i w celu realizacji zadań zleconych powiat otrzymuje odpowiednie środki finansowe, czego dowodzi treść § 2 tego zarządzenia. Koszt utrzymania uczestnika w ośrodku wsparcia ustala się na podstawie dotacji ujętej w układzie wykonawczym budżetu wojewody (§ 3), zaś odpłatność za pobyt w takim ośrodku nalicza się biorąc pod uwagę kryterium dochodowe według zamieszczonych w zarządzeniu wskaźników (§ 5 ust. 3). Z uwagi na to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi powyżej 250% kryterium dochodowego, wysokość odpłatności za pobyt córki w Ośrodku Wsparcia "[...]" w P. powinna wynosić 4% średniego miesięcznego kosztu utrzymania uczestnika w tym Ośrodku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę L. D. uznając, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż zarządzenie nr [...] Wojewody L. z dnia [...] zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa. Ogólna zasada konstytucyjna, że do stanowienia prawa miejscowego upoważnione są m. in. terenowe organy administracji rządowej doprecyzowana została w art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Zarządzenia Wojewody L. z dnia [...] i [...] wydane zostały w oparciu o art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że do zadań wojewody należy m.in. ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, natomiast do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, oznacza, że Wojewoda L. był władny w oparciu o art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustalić zasady określające organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Brak jest więc podstaw, by omawianym zarządzeniom Wojewody L. odmówić przymiotu prawa miejscowego. Nadto, jak podkreślił Sąd I instancji, przepis art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 97 ust. 5 tej ustawy upoważniającego radę powiatu lub radę gminy do ustalenia w drodze uchwały organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Wobec istnienia szczególnej normy odnoszącej się do zadań z zakresu administracji rządowej, a jedynie realizowanych (jako zadanie zlecone) przez jednostki samorządu terytorialnego, art. 97 ust. 5 nie może być podstawą ustalenia odpłatności w takich placówkach. Poza tym, Sąd zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 36, poz. 226) zmieniono treść art. 97 ust. 5 przez jednoznaczne stwierdzenie, że ustalenie przez radę powiatu lub radę gminy szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych odnosi się tylko do zadań własnych powiatu lub gminy. Co prawda powyższa nowelizacja weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, niemniej jednak pozwala to uznać, że również na gruncie poprzedniego brzmienia art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wobec unormowania art. 22 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, należało do kompetencji wojewody. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o przepisy prawa miejscowego, które nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, dlatego też obie decyzje podlegały uchyleniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą oparło na zarzucie naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] Wojewody L. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz zmieniające je zarządzenie nr [...] Wojewody L. z dnia [...] są ustanowionymi przez wojewodę aktami prawa miejscowego;

2) art. 94 Konstytucji RP polegający na błędnej jego wykładni poprzez przyjęcie, że powołane zarządzenia Wojewody L. są aktami prawa miejscowego wydanymi na podstawie i w granicach zawartych w ustawie oraz przyjęciu, iż przepis art. 94 Konstytucji RP można interpretować szeroko i za upoważnienie, o jakim w nim mowa, uznawać zawartą w ustawie normę o charakterze zadaniowym, która wprost nie formułuje upoważnienia do stanowienia prawa tj. normę zawartą w art. 21 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej;

3) art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej polegający na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi ustawowe upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, wobec czego powołane zarządzenia Wojewody L. są aktami prawa miejscowego wydanymi na podstawie tego przepisu;

4) art. 22 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegający na błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, iż art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej;

5) art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że podstawą do stanowienia prawa miejscowego i upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego jest ustawowa norma kompetencyjna zawarta w art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, która określa jedynie zadania wojewody, nie jest zaś ustawowym upoważnieniem do stanowienia prawa oraz poprzez przyjęcie, iż przepis art. 39 można interpretować szeroko i uznawać za upoważnienie zawarte w ustawie normę o charakterze zadaniowym, która wprost nie formułuje upoważnienia do stanowienia prawa (art. 21 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej);

6) niewłaściwego zastosowania art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i obowiązującym od dnia 15 marca 2007 r., w sytuacji, gdy zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji jak i organ odwoławczy przepis ten nie obowiązywał;

7) niezastosowania art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa przez przyjęcie, że powołane zarządzenia Wojewody L. są przepisami prawa miejscowego i w konsekwencji są normami prawnymi, w oparciu o które powinny orzekać organy administracji wydając decyzje w jednostkowych sprawach i jednocześnie uznanie, że przepisy uchwały Rady Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] nie miały zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż organ administracji wydając decyzję ma opierać rozstrzygnięcie na akcie nie posiadającym przymiotu powszechnie obowiązującego prawa.

W oparciu o przedstawione wyżej podstawy kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, iż zasadą jest, że akt prawa miejscowego może być wydany tylko na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej, upoważnienia ustawowego, w granicach określonych w tym upoważnieniu, przy czym upoważnienia do wydania aktu wykonawczego nie można domniemywać. Ponadto warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie na warunkach i w trybie określonych w ustawie. Zdaniem Kolegium, przepis art. 22 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, gdyż wprost nie upoważnia wojewody do wydania powszechnie obowiązującego aktu normatywnego, a jedynie wskazuje, jakie zadania w zakresie w nim oznaczonym powinien wykonywać wojewoda. Jest to więc norma kompetencyjna, a nie upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 94 Konstytucji RP jak i w art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie. Niedopuszczalna jest więc, zdaniem Kolegium, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu, prowadząca do przyjęcia, że stanowi on ustawową delegację do wydania przez wojewodę aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia. Nie można również uznać, że przepis prawa o charakterze kompetencyjnym jest przepisem szczególnym w stosunku do typowej normy mającej charakter upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego, jaką był art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podjęcia uchwały z dnia [...] przez Radę Powiatu w O., jak i w dacie wydania decyzji uchylonych przez Sąd I instancji. Przepis ten bowiem upoważnia radę powiatu i radę gminy do ustalania, w drodze uchwały, organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Jest to więc wyraźne upoważnienie rady powiatu (lub rady gminy) do wydania aktu prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu w O. z dnia [...] została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z [...] r., Nr [...], poz. [...], co jednoznacznie przemawia za uznaniem jej za akt prawa miejscowego. Natomiast zarządzenia Wojewody L., uznane przez Sąd I instancji za akty prawa miejscowego, nie były ogłoszone, a ponadto zarządzenie Wojewody L. z dnia [...] weszło w życie z dniem podpisania, co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), zgodnie z którym akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że przedmiotowe zarządzenia nie miały charakteru aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. D. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem strony, uprawnienie do wydawania przez wojewodę aktów prawa miejscowego zawarte jest w treści przepisów art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP Z ustawy o pomocy społecznej natomiast wynika, że prowadzenie i finansowanie ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Skoro więc koszt utrzymania uczestnika w ośrodku wsparcia ustala się na podstawie dotacji ujętej w układzie wykonawczym budżetu Wojewody, to odpłatność za pobyt w takim ośrodku winno się obliczać biorąc pod uwagę kryterium dochodowe według wskaźników zamieszczonych w zarządzeniu tego organu. Na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej spoczywa, w zakresie ustalonym ustawą (art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej, z tym że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Wojewoda jest więc nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydawania odpowiednich aktów prawa określających organizację i zasady odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, które z kolei są podstawą wydania aktów prawa przez organy samorządu terytorialnego, w tym wypadku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, z upoważnienia Starosty w O. Zdaniem strony, zmiana dokonana ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej stanowiła jedynie konkretyzację zamysłu ustawodawcy. Oznacza to, że zarówno przed dniem wejścia w życie ustawy (15 marca 2007r.), jak i po jej wejściu, określenie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należało do kompetencji wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym, czy skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

Istota sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do uznania, czy decyzja z dnia [...] Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działającego z upoważnienia Starosty O., w zakresie ustalenia opłaty za pobyt A. D. w Środowiskowym Ośrodku Wsparcia "[...]" w P. znajdowała oparcie w postanowieniach uchwały Rady Powiatu w O. nr [...] z dnia [...], czy też - jak przyjął Sąd I instancji - podstawą prawną tego rozstrzygnięcia powinno być zarządzenie nr [...] Wojewody L. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi zmienione zarządzeniem z dnia [...]. Zagadnienie to, jak słusznie zaakcentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. już na etapie rozpoznania odwołania L. D. od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., wymagało rozpatrzenia w kontekście konstytucyjnych uregulowań źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zajęte w tej kwestii stanowisko Kolegium, prawidłowo wywiedzione z przytoczonych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych zawartych w art. 87 ust. 2 i art. 94, zasługuje na aprobatę.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust 2 stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W art. 94 Konstytucja stwierdza, że stanowienie prawa miejscowego należy do organów samorządu terytorialnego oraz do terenowych organów administracji rządowej oraz wymaga, by były to akty wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne i wyraźne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania, w określonej formie, danego zakresu spraw.

Wszystkie te cechy spełnia upoważnienie zawarte w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazujące radę powiatu lub radę gminy jako organy uprawnione i równocześnie zobowiązane (co wynika z kategorycznego sformułowania: "...ustala") do określenia, w drodze uchwały, organizacji oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych i ośrodkach interwencji kryzysowej. Podjęta na tej podstawie uchwała Rady Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] znajduje zatem oparcie w normie ustawowej spełniającej warunki wymagane przepisem art. 94 Konstytucji RP. Tym samym, jako prawidłowo wydany akt prawa miejscowego, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Powiatu w O..

Warunkom tym nie odpowiada natomiast zarządzenie Wojewody L. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad określających organizację oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi zmienione zarządzeniem z dnia [...]. Za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, który upoważnienie Wojewody L. do uregulowania, w drodze zarządzenia, przedmiotowego zakresu spraw, wywodzi z treści art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że do zadań wojewody należy m.in. ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, przepis art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest normą kompetencyjną, a więc normą określającą zespół uprawnień do działania organu w określonym zakresie spraw. Nie można utożsamiać przepisu kompetencyjnego z normą upoważniającą do stanowienia prawa, która - jak wcześniej wskazano – stanowi zawarte w ustawie odrębne i wyraźne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania, w określonej formie, danego zakresu spraw. Takiego upoważnienia nie można wywieść również z art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie, który zawiera ogólne wyposażenie wojewodów, a także organów rządowej administracji niezespolonej do stanowienia, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie województwa.

Z powyższego wynika, że odmówienie przez Sąd I instancji uchwale Rady Powiatu w O. nr [...] z dnia [...] przymiotu źródła powszechnie obowiązującego prawa w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w Środowiskowym Ośrodku Wsparcia "[...]" w P. i przyjęcie, że takim źródłem prawa i podstawą rozstrzygnięcia w sprawie L. D. powinno być zarządzenie Wojewody L. z dnia [...] zmienione zarządzeniem z [...] jest wynikiem błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie powołanych wyżej norm konstytucyjnych, jak również art. 7 Konstytucji, a także art. 6 kpa wyrażających zasadę legalizmu, która nakazuje organom władzy publicznej działać wyłącznie na podstawie prawa oraz w jego granicach.

Z przedstawionych wyżej powodów za błędną należy również uznać wykładnię art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie, skutkującą przyjęciem przez Sąd i instancji, że z przepisów tych wynika dla Wojewody L. upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Z uwagi na zasadniczą odrębność charakteru norm zawartych w art. 22 pkt 1 oraz w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, chybiony jest pogląd Sądu I instancji, jakoby przepis art. 22 pkt 1 (będący typową normą kompetencyjną) był przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do art. 97 ust. 5 (stanowiącego normę upoważniającą do wydania aktu prawa miejscowego) i jako taki wyłączał jej stosowanie w sprawie objętej zaskarżoną decyzją.

Za trafny należy uznać zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że zmieniona nowelą z dnia 26 stycznia 2007 r. treść zawartego w tym przepisie upoważnienia (ograniczonego do spraw z zakresu zadań własnych powiatu lub gminy), mogła przesądzić o niedopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie uchwały Rady Powiatu w O. z dnia [...]. Wobec faktu, że ww. nowela do ustawy o pomocy społecznej weszła w życie z dniem 15 marca 2007 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana przed tą datą, należało uznać, że stanowisko Sądu I instancji pozostaje w kolizji z zasadą lex retro non agit, stanowiącą jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego.

Z przedstawionych okoliczności wynika, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, co skutkuje uznaniem, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzutach odnoszących się do naruszeń prawa materialnego, które okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę L. D. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]. Skargę tę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. jako nieuzasadnioną w świetle przytoczonych wyżej okoliczności i argumentów, z powodu których uwzględnił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. W sprawie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 207 § 2 tej ustawy.