Wyrok z dnia 2010-09-13 sygn. II SA/Lu 235/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemca uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., po rozpoznaniu odwołania I. A., od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...]r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemca – utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż I. A. w dniu 9 lutego 2009 r. złożył do organu pierwszej instancji wniosek o przyznanie jego rodzinie pomocy w ramach programu integracji. Powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że wnioskodawca, podlegający wraz z rodziną ochronie uzupełniającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] r. nr [...], złożył wniosek o udzielenie pomocy z uchybieniem terminu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego ochrony uzupełniającej. Z akt sprawy wynika, że powołana wyżej decyzja Szefa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] r. została doręczona stronie w dniu 28 października 2008 r. Sześćdziesięciodniowy termin na złożenie wniosku o pomoc upłynął więc z dniem 27 grudnia 2008 r. (a nie, jak stwierdził organ pierwszej instancji, 29 grudnia 2008 r.). I. A. złożył zaś wniosek w dniu 9 lutego 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika, by osoba legitymująca się statusem uchodźcy musiała mieć zameldowanie w momencie składania wniosku o pomoc, o której mowa w rozdziale 5 tej ustawy. Jeżeli w dacie składania wniosku osoba ta nie jest jeszcze zameldowana w miejscu zamieszkania, to zostanie do tego zobowiązana w ramach indywidualnego programu integracji, a dopiero niewywiązanie się z tego obowiązku może wiązać się z negatywnymi dla niej konsekwencjami.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie naruszył zasady informowania strony określonej w art. 9 k.p.a. I. A. sam wyjaśnił, że informacji o tym, iż przed złożeniem wniosku powinien się zameldować, udzielono mu w "Ośrodku Pomocy Społecznej ", a więc nie w organie rozpatrującym jego wniosek. Pismo dołączone do odwołania – podpisane przez pracownika socjalnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie , a nie "Ośrodka Pomocy Społecznej "- nie jest opatrzone datą, a więc nie wynika z niego, jak twierdzi odwołujący się, kiedy zostało sporządzone.

Organowi pierwszej instancji nie można postawić również zarzutu nieprzyjęcia ustnie wniesionego wniosku do protokołu (art. 63 § 1 k.p.a.). Organ ten przyjął wniosek I. A. mimo, że nie miał on meldunku i zobowiązał go – w indywidualnym programie integracji z dnia 20 lutego 2009 r. – do zameldowania w nowym miejscu zamieszkania w ciągu trzech miesięcy od dnia faktycznego zamieszkania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył I. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, iż w dniu 23 grudnia 2008 r. zwrócił się o przyznanie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemca do Ośrodka Pomocy Społecznej , gdzie poinformowano go, że powinien on najpierw zameldować się w B. P., a dopiero wówczas będzie mógł uzyskać wnioskowaną pomoc. Tym samym naruszono również art. 9 k.p.a., gdyż wprowadzono go w błąd, co do istotnej okoliczności mającej wpływ na przyznanie prawa do żądanej pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący I. A. domagał się udzielenia pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemca. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa".

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, udziela się pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji. Pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej (ust. 3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wniosek skarżącego o udzielenie pomocy został złożony z uchybieniem terminu określonego w powołanym art. 91 ust. 3 ustawy.

Stanowisko to, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jest co najmniej przedwczesne.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu wniosku I. A., decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił nadania mu statusu uchodźcy oraz udzielił mu, jego żonie i czworgu dzieciom ochrony uzupełniającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 28 października 2008 r. (k. 12 akt adm.).

Kolegium przyjęło w sposób nieuprawniony, że podstawę do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowi wniosek skarżącego złożony w dniu 9 lutego 2009 r. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie .

Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że w dniu 23 grudnia 2008 r., a więc w terminie otwartym do złożenia wniosku, o jakim mowa w powołanych wyżej przepisach ustawy, zwrócił się do "Ośrodka Pomocy Społecznej" o udzielenie mu pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemca. Skarżący uzasadniał to tym, że chciał wynająć mieszkanie w B. P. i zamieszkać tam za swoją rodziną. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący złożył wraz z odwołaniem pismo (bez daty) zatytułowane: "Niezbędna dokumentacja do przyznania pomocy cudzoziemcowi", opatrzone pieczęcią nagłówkową Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie oraz pieczęcią imienną pracownika socjalnego A. W . Złożył również podpisane własnoręcznie oświadczenie W. K., będącego mieszkańcem B.P., który potwierdził fakt wizyty skarżącego w "MOPS ".

Obowiązkiem Kolegium w tej sytuacji było wyjaśnienie, czy i kiedy skarżący złożył wniosek o przyznanie mu pomocy w trybie art. 91 ustawy w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie . W przypadku bowiem złożenia takiego wniosku przed upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 3 ustawy, brak byłoby podstaw do wydania decyzji odmownej w rozpoznawanej sprawie. Wniosek taki, o ile został złożony, należało rozpatrzeć zgodnie z przepisami ustawy albo przekazać organowi właściwemu postanowieniem na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Nawet jednak w tym drugim przypadku, jak wynika z art. 65 § 2 k.p.a., dla zachowania terminu decydujące znaczenie miałaby data wniesienia pisma do organu niewłaściwego.

Organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., nie wyjaśnił tych wątpliwości. W świetle bowiem tych przepisów na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ograniczyło się jedynie do zwrócenia uwagi na nieścisłości w oznaczeniu przez skarżącego nazwy organu administracji, do którego zwrócił się o pomoc oraz na brak opatrzenia datą przedłożonego przez niego pisma PCPR .

W tym miejscu zauważyć należy, iż wyciąganie daleko idących wniosków z faktu nieprecyzyjnego oznaczenia nazwy organ administracji przez skarżącego, nie władającego biegle językiem polskim, jest w ocenie Sądu nieuzasadnione.

Niezasadne jest również stanowisko pełnomocnika Kolegium prezentowane na rozprawie przed Sądem w dniu 13 września 2010 r., który stwierdził, iż organy nie prowadziły postępowania w celu ustalenia, czy skarżący składał wniosek w B. P. o przyznanie pomocy, ponieważ, gdyby wniosek taki złożył, to organ ten rozpoznałby wniosek albo przekazał go według właściwości do Powiatowego Centrum Rodzinie . Organ administracji publicznej, związany zasadą prawdy obiektywnej, nie powinien z góry domniemywać wyniku postępowania wyjaśniającego, w zakresie w jakim postępowania tego nie przeprowadził.

Wadliwe jest także stanowisko Kolegium, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący winien był złożyć wniosek o udzielenie pomocy w terminie 60 dni od daty doręczenia mu decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] r. nr [...]

Powołany wyżej przepis art. 91 ust. 3 ustawy stanowi, że pomocy dla cudzoziemca udziela się na wniosek cudzoziemca złożony do starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez niego w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Oznacza ona, że stronie służy prawo odwołania od decyzji organu pierwszej instancji do organu drugiej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji walor ostateczności uzyskuje po upływie ustawowego terminu do wniesienia od niej odwołania, jeżeli żadna ze stron nie wniosła odwołania albo z chwilą wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W świetle bowiem art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Skutki prawne decyzja administracyjna wywiera dopiero z chwilą, kiedy stanie się ona ostateczna. W myśl art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie powoduje wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4).

W ocenie Sądu, za "dzień uzyskania przez cudzoziemca w Rzeczypospolitej Polskiej ochrony uzupełniającej", od którego, w myśl powołanego przepisu art. 91 ust. 3 ustawy, liczyć należy początek 60-dniowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy mającej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemca, nie może być uznany dzień doręczenia cudzoziemcowi nieostatecznej decyzji o udzieleniu mu ochrony uzupełniającej, chyba że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 w zw. z art. 108 k.p.a.) lub gdy decyzja ta jest zgodna z żądaniem strony (art. 130 § 4 k.p.a.). Z przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2006 Nr 234, poz. 1695 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 22 października 2008 r.), nie wynika bowiem, by decyzja udzielająca ochrony uzupełniającej podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy tejże ustawy.

Od decyzji odmawiającej skarżącemu nadania statusu uchodźcy, a udzielającej mu tylko ochrony uzupełniającej przysługiwało skarżącemu, w myśl art. 53 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców w terminie 14 dni od daty doręczenia mu tej decyzji. Dopiero zatem bezskuteczny upływ tego terminu powodowałby, iż decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Od daty tej należałoby zatem liczyć początek biegu 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 91 ust. 3 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została doręczona skarżącemu w dniu 28 października 2008 r., a więc termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 12 listopada 2008 r., gdyż ostatni dzień 14-dniowego terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy, to jest: 11 listopada 2008 r. (art. 57 § 4 k.p.a.).

Na podstawie akt administracyjnych nie można stwierdzić, czy decyzja ta stała się decyzją ostateczną czy też skarżący składał od niej odwołanie. Skarżący nie kwestionował jednak tej okoliczności, a więc należy przyjąć, iż decyzja z dnia [...] r., wobec nie wniesienia od niej odwołania, stała się ostateczna.

W tej sytuacji, za datę uzyskania przez skarżącego ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać dzień 13 listopada 2008 r., to jest w którym decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zyskała walor ostateczności. Oznacza to, że termin, o którym mowa w art. 91 ust. 3 ustawy, upłynął w dniu 12 stycznia 2009 r., nie zaś 27 grudnia 2008 r., jak uznało Kolegium.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości, czy i kiedy skarżący składał wniosek o udzielenie pomocy w PCPR . Ustalając tę okoliczność organ będzie miał na względzie, iż w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ rozważy zwłaszcza przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracownika socjalnego, który sporządził znajdujące się w aktach administracyjnych pismo, a także innych osób, mogących mieć wiedzę w tym zakresie, w szczególności zaś osoby, której oświadczenie zostało złożone przez skarżącego do akt sprawy.

Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy dla ich wyjaśnienia, zgodnie z art. 86 k.p.a., może dopuścić dowód z przesłuchania strony.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.