Wyrok z dnia 2010-11-17 sygn. II SA/Sz 817/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.

Uzasadnienie

L. B. – cudzoziemka przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej jej, decyzją Wojewody z dnia [...] r., zgody na pobyt tolerowany, podaniem z dnia [...]r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku stałego w związku z ukończonym [...] rokiem życia.

Decyzją z dnia [...]r. Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku stałego wyjaśniając, że cudzoziemcom przebywającym na terytorium RP na podstawie zgody na pobyt tolerowany przysługują, zgodnie z art. 5 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej, świadczenia w ograniczonym zakresie, wśród nich brak jest zasiłku stałego.

L. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że organ niewłaściwie zinterpretował przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji akceptując stanowisko prawne zajęte przez ten organ.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w trybie tzw. autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –uchyliło decyzję własną z dnia [...]r. oraz uchyliło decyzję Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym razem Kolegium stanęło na stanowisku, że strona może ubiegać się o przyznanie zasiłku stałego na podstawie art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie bowiem z w/w przepisami w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany można przyznać świadczenia wymienione w art. 3-7 -42 i 47-50 ustawy, w tym zasiłek stały (art. 37 ustawy).

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 2 lit. b, art. 101 ust. 3 i 4, art. 106 ust. 1 w związku z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055) i w oparciu upoważnienie z dnia [...]r. udzielone przez Burmistrza Miasta [...]Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy – odmówił L. B. przyznania zasiłku stałego.

Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni ma [...] lata, jest obywatelką [...], od [...] lat przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo z synem W. Ż. w [...]w lokalu użyczonym przez osobę obcą, oboje nie posiadają żadnych dochodów, utrzymują się jedynie z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych na bieżące potrzeby. Decyzją Wojewody z dnia [...]r. udzielono stronie zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP.

Dokonując oceny stanu prawnego odnoszącego się do wnioskowanej pomocy Kierownik MOPS w [...]wyjaśnił, że art. 101 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem określającym właściwość miejscową gminy w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przepis ten określa zarówno właściwość ogólną (ust. 1 i 2), jak i właściwość szczególną (ust. 3). Natomiast art. 5 ustawy o pomocy społecznej wyznacza jej zakres podmiotowy, wskazując grupę podmiotów, które w ogóle mogą ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej i określając jednocześnie katalog świadczeń, jakie mogą uzyskać. Zgodnie z art. 5 pkt 2 lit. b, cudzoziemcom mającym zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przysługują świadczenia w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego. Organ I instancji, powołując się na wskazane komentarze i stanowisko doktryny uznał przepis art. 5 pkt 2 lit. b za normę podstawową wywodząc, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej byłoby nadinterpretacją tego przepisu.

L. B. wniosła odwołanie, podnosząc, że przepisy art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej pozwalają na przyznanie jej świadczenia z art. 37 tej ustawy. Zdaniem strony, stanowisko organu I instancji jest niezgodne z prawem, ponieważ z ustawy o pomocy społecznej nie wynika nadrzędność art. 5 pkt 2 lit. b nad art. 101 ust. 3 i 4, na którą powołuje się organ odmawiając przyznania świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na taki sam stan faktyczny sprawy, jaki ustalił organ I instancji oraz zajęło w sprawie identyczne stanowisko prawne dochodząc do wniosku, że z przepisu art. 5 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej wynika, że cudzoziemcy posiadający zgodę na pobyt tolerowany mogą jedynie ubiegać się o świadczenia wskazane w tym przepisie, nie przysługuje im natomiast pomoc w postaci zasiłku stałego.

Powyższą decyzję ostateczną L. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie chcą zwrócić uwagi na art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, który jej zdaniem wyraźnie mówi, że można przyznać świadczenie z art. 37 ustawy. Zdaniem skarżącej art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej "stanowi jakby uzupełnienie" art. 5 pkt 2 lit. b, nie ma w przepisach tych ani stosunku nadrzędności art. 5 nad art. 101 ani podległości art. 101 pod art. 5 ustawy o pomocy społecznej. Kwestionując zasadność odwołania się przez organ I instancji do poglądów doktryny, które zdaniem skarżącej, nie mają nic wspólnego z pobytem tolerowanym, który uzyskała na podstawie decyzji i zaistnienia określonych w niej okoliczności, L. B. podniosła, że w ustawie o pomocy społecznej nie ma więcej takiego artykułu jak art. 101, a w całej ustawie nie ma przepisów tak dokładnie określających możliwości przyznania świadczeń takiej kategorii cudzoziemcom jak emigranci z pobytem tolerowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a. ) oraz - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)- według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne są bezsporne. Jak ustaliły to organy obu instancji skarżąca jest cudzoziemką przebywającą obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w [...], na podstawie zgody na pobyt tolerowany, udzielonej jej przez Wojewodę decyzją z dnia [...]r.

Spór w sprawie zaistniał natomiast na tle interpretacji przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) dotyczących prawa do zasiłku stałego, o który skarżąca wystąpiła podaniem z dnia [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...].

W zaskarżonej decyzji ostatecznej, jako materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 5 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej i na podstawie tego przepisu Kolegium (identycznie jak uprzednio organ I instancji) wywiodło, że skarżącej jako cudzoziemce przebywającej w RP na podstawie zgody na pobyt tolerowany- przysługuje wprawdzie pomoc społeczna, ale w zakresie ograniczonym do form wskazanych ekspressis verbis w tym przepisie to znaczy wyłącznie w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego.

Skarżąca natomiast w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu prezentowała pogląd, że zakres prawa cudzoziemca posiadającego zgodę na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określają przepisy art. 101 ust. 3 i 4 omawianej ustawy, zgodnie z którymi: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców o których mowa w art. 5a, właściwą jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie" (ust. 3), " W przypadkach o których mowa w ust. 3 można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50."

Forsowana skargą koncepcja jest niezasadna ponieważ usiłuje wywieść prawo do określonego świadczenia z przepisów Rozdziału 7 ustawy regulującego: "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej", a konkretnie z zawartych w art. 101 norm regulujących właściwość miejscową gminy (art. 101 ust. 1 i 2 ) oraz odstępstwa od tej właściwości (ust. 3 i 4), co nie ma nic wspólnego z zakresem podmiotowym i przedmiotowym ustawy o pomocy społecznej.

W szczególności za chybione uznać trzeba wywody skargi dotyczące nieistnienia stosunków nadrzędności czy podrzędności norm art. 5 pkt 2 lit. b i art. 101 ust. 3 i 4, ponieważ między tymi przepisami w ogóle taki stosunek nie zachodzi i zachodzić nie może, skoro art. 5 ustawy jest normą prawa materialnego, a art. 101 jest normą prawa procesowego, co poza literalnym brzmieniem tych przepisów, wynika także z systematyki ustawy, której poszczególne Działy i Rozdziały regulują wyodrębnione zagadnienia. Tak więc, w Dziale I (Przepisy Ogólne) w Rozdziale 1 ustawodawca uregulował zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy. Art. 5, którego zasadność zastosowania kwestionuje skarżąca, usytuowany jest właśnie w tym rozdziale, co z istoty zasad ogólnych oznacza, że mają one swoje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich dalszych zagadnień uregulowanych w ustawie. Oznacza to, że jeśli w art. 5 ustawodawca wymienił podmioty, którym przysługuje prawo do pomocy społecznej, przy czym w pkt 2 ustanawiającym prawo do świadczeń z pomocy społecznej cudzoziemców mających miejsce zamieszkania i przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyodrębnił pod lit. a i lit b dwie odrębne grupy cudzoziemców, to znaczy, że był to celowy zabieg racjonalnego ustawodawcy, który w ten sposób zróżnicował zakres przedmiotowy uprawnień każdej z tych grup. Stanowiąc w odniesieniu do cudzoziemców wymienionych pod lit. b, a zatem tych, którzy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zgody na pobyt tolerowany ograniczenie formy przysługującej pomocy do schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego, ustawodawca jednocześnie dał wyraz temu, że w odniesieniu do cudzoziemców wymienionych w ust. 2 lit. a oraz w ust. 3 artykułu 5, ograniczeń takich nie przewiduje.

Celem uregulowania zawartego w art. 101 ustawy, na który niezasadnie powołuje się skarżąca, jest natomiast rozstrzygnięcie istotnej w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej kwestii właściwości organów, co trafnie i szczegółowo wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji i zaakceptował organ odwoławczy.

Mianowicie, w ust. 1 tego artykułu zawarta jest zasada, że do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie właściwa miejscowo jest gmina, na terenie której zamieszkuje osoba ubiegająca się o pomoc. W przypadku ubiegania się o świadczenie pomocy społecznej przez osobę bezdomną art. 101 ust. 2 ustawy ustala zasadę, że właściwą do rozpatrzenia wniosku, czyli właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania bezdomnego na pobyt stały.

W dalszych normach tego artykułu ustanowione są wyjątki od tak ustanowionych zasad właściwości miejscowej.

W ust. 3 ustawodawca wskazał przypadki, w których miejscowo właściwa jest gmina miejsca pobytu a nie miejsca zamieszkania (lub ostatniego zameldowania) osoby ubiegającej się o pomoc.

Natomiast w ustępie 4 zawarte jest ograniczenie wyjątku sformułowanego w ustępie 3, który rozumieć należy, wbrew wywodom skargi, w ten sposób, że w przypadkach, o których mowa w ust. 3 nie można przyznać każdej z przewidzianych ustawą form pomocy, a jedynie takie świadczenia, które są wymienione w art. 37-42, i 47-50, oczywiście pod warunkiem, że osoba ubiegająca się o taką formę pomocy spełnia materialnoprawne przesłanki uprawniające do jej nabycia, określone w przepisach ustawy.

Tak więc z art. 101 w odniesieniu do skarżącej, jako cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadzie zgody na pobyt tolerowany wynika tylko i wyłącznie reguła, że właściwą – na podstawie ust. 3 tego artykułu, jest gmina miejsca jej pobytu tj. gmina [...].

Z powyższych względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Dlatego Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.