Wyrok z dnia 2010-12-15 sygn. IV SA/Po 917/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ust. 4 (czwarty) i 5 (piąty) § 1 (pierwszego) uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. WSA/wyr.1-sentencja wyroku

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prokurator Rejonowy we W. (dalej Prokurator), na podstawie art. 3 § 1 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy W. (dalej Uchwała).

Prokurator zarzucił Uchwale, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości bądź uwt), sprowadzającym się do sprzecznego z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasnego, nieprecyzyjnego i skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych oraz bezpodstawnego uznania, że brak jest podstaw do określenia minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione, a miejscami podawania napojów alkoholowych.

Prokurator, powołując art. 147 § 1 ppsa, wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 ust. 4 i 5 Uchwały.

Uzasadniając zajęte stanowisko w sprawie Prokurator wskazał, że Uchwałą Rada Miejska we W. (dalej Rada Miejska) ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy W. W § 1 ust. 4 Uchwały stwierdzono, że odległość 50 metrów między obiektami chronionymi (za które uznano: przedszkola, szkoły, placówki opiekuńczo-wychowawcze, kościoły, kaplice, cmentarze, placówki prowadzące zajęcia dydaktyczne i pozalekcyjne z dziećmi i młodzieżą do lat 18, obiekty sportowe i rekreacyjne), a punktami sprzedaży napojów alkoholowych winna być mierzona drogą dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu sprzedaży do najbliższego punktu obiektu chronionego. Z kolei w ust. 5 § 1 Uchwały uznano, że ustalona odległość nie dotyczy miejsc podawania napojów alkoholowych.

Prokurator wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zwrócił się do Rady Miejskiej we W. o zmianę § 1 ust. 4 Uchwały przez wskazanie, że odległość między obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży i punktami podawania napojów alkoholowych winna być mierzona najkrótszą drogą dojścia od wejścia na teren posesji obiektów chronionych do wejścia do punktu sprzedaży i punktu podawania napojów alkoholowych. Prokurator wniósł o uchylenie § 1 ust. 5 Uchwały i zasugerował celowość zwiększenia wspomnianej odległości z 50 do minimum 100 metrów.

Pismami datowanymi odpowiednio: [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej we W. poinformowała Prokuratora, że Rada Miejska we W. nie podzieliła zgłoszonych przez Prokuratora zastrzeżeń i nie dokonała postulowanych korekt w Uchwale, co z kolei dało asumpt do złożenia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA).

Zdaniem Prokuratora, zakwestionowane regulacje Uchwały są sprzeczne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego. Poddane pod rozstrzygnięcie WSA zapisy Uchwały są niezgodne przede wszystkim z art. 12 ust. 2 uwt. Przywołana ustawa deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i w zgodnie z naczelnymi założeniami wspominanej ustawy, winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego, wydane w oparciu o art. 12 ust 2 uwt. Przepis § 1 ust. 4 i 5 Uchwały tego kryterium nie spełnia. Wskazane wyżej przepisy prawa miejscowego, wbrew intencji ustawodawcy są wysoce nieprecyzyjne, niekonkretne, niespójne, a na etapie wykonywania prawa pozwalają na całkowitą dowolność ich stosowania, mogącą prowadzić do "obchodzenia" celu ustawy (in fraudem legis).

Przyjęty w Uchwale sposób mierzenia odległości między obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych - "drogą dojścia utwardzającymi [w Uchwale "utwardzonymi"; k. 20 akt] częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu sprzedaży do najbliższego punktu obiektu, chronionego" nie odwołuje się do pojęć znanych innym ustawom (np. ustawie o drogach publicznych, ustawie Prawo o ruchu drogowym, ustawie Prawo budowlane), które mogą zostać zinterpretowane w sposób jednoznaczny - w drodze wykładni językowej czy systemowej. Nie definiując użytych określeń, takich jak utwardzone części powierzchni ziemi, czy droga umożliwiająca poruszanie się, Uchwała w efekcie pozwala na całkowitą dowolność na etapie jej realizacji m. in. w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zgodnie z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości uznanie, że szczególnie ważne społecznie obiekty winny być chronione i stosownie oddalone jedynie od punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a już nie od miejsc podawania takich napojów. Takie zróżnicowanie nie wydaje się uprawnione w świetle założeń analizowanej ustawy. Przepis § 1 ust. 4 Uchwały jest sprzeczny z ogólnymi zasadami techniki prawodawczej, które należy stosować przy tworzeniu prawa miejscowego. Stanowienie norm prawa miejscowego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Ustawowe upoważnienie rad gmin do ustalenia liczby punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów nie może oznaczać przekazania gminom nieograniczonej kompetencji do dowolnego, pozbawionego jakiejkolwiek weryfikacji (w tym kontroli sądowej) stanowienia prawa miejscowego. Jeśli konkretne regulacje prawa miejscowego nie realizują celu wyrażonego w ustawie, stanowiącej podstawę prawną do ich wydania, winny zostać uznane za sprzeczne z ustawą (k. 3-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miejską we W. pełnomocnik procesowy, będący radcą prawnym (dalej Pełnomocnik), wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

W uzasadnieniu Pełnomocnik wskazał, że Uchwała w żadnym miejscu nie uznaje, że brak jest podstaw do określenia odległości minimalnej między obiektami chronionymi, a miejscem podawania alkoholu. Nieokreślenie takiej odległości nie oznacza, że brak ku temu podstaw. Art. 12 ust. 2 uwt stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Ustawodawca nie określił żadnych konkretnych kryteriów ustalania tych zasad, na przykład przez wskazanie minimalnych odległości. W ust. 4 tegoż artykułu zawarł dyrektywę, którą organ gminy winien się kierować ustalając te zasady. Rada ma zatem autonomię określenia tych zasad, co w świetle art. 12 ust. 4 uwt oczywiście nie oznacza dowolności i pełnej swobody w ich kształtowaniu. Analiza treści uchwał rad gmin z Województwa W. w tym zakresie wskazuje, że gminy bardzo różnie określają te zasady - zarówno ustalając odległość od obiektów chronionych, jak i tworząc zakres obiektów chronionych. Wiele uchwał zakreśla odległość w mniejszej wielkości niż Uchwała (np. w G. - 25 m, w O., Cz. - 20 m); niektóre określają ogólnikowo - "najbliższe okolice" lub "bezpośrednie sąsiedztwo", (Ł. O., R., G., Z., Cz.) inne - wcale nie określają odległości (R., J., K., K., K.). Równie odmienne są sposoby obliczania odległości. Organ nadzoru nie kwestionował takich zapisów uchwał.

Skarżący zarzucił, że przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób liczenia odległości "nie odwołuje się do pojęć znanych innym ustawom" - np. o drogach publicznych, czy Prawu budowlanemu, co ułatwiłoby jednoznaczną ich interpretację. Poczyniona przez Prokuratora propozycja należytego brzmienia zapisu posługuje się pojęciem "posesja obiektów chronionych". Pojęcie to oczywiście należy do języka prawniczego, ale nie prawnego, czyli normatywnego. Pojęcia "posesja" nie ma ani w kodeksie cywilnym, ani w Prawie budowlanym i ustawie o drogach publicznych. Popularnie jest synonimem nieruchomości, jednakże zarzucając Radzie Miejskiej brak precyzji i nieużywanie języka normatywnego w Uchwale, Skarżący naraził się na taki sam zarzut. Kolejne zarzuty dotyczące zapisów Uchwały - jako "nieprecyzyjnych, niekonsekwentnych, niespójnych" są całkowicie gołosłowne. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób Uchwała pozwala na "całkowitą dowolność" stosowania, mogącą wpływać na obejście ustawy. Propozycja Skarżącego, "prawidłowego" zapisu uchwały zawiera określenie "najkrótszą drogą dojścia od wejścia (...)". Właśnie takie sformułowanie stwarza zapowiedź problemów interpretacyjnych.

Rada Miejska postanowiła w Uchwale, że określone w niej odległości nie mają zastosowania do punktów podawania alkoholu, gdyż są to głównie restauracje, kawiarnie, bary, zatem obiekty zamknięte, (często funkcjonujące we Wrześni od dawna), które nie stwarzają zagrożenia naruszenia ustawy. Alkohol z pewnością jest łatwiej dostępny w "punkcie sprzedaży", czyli w sklepie, niż w "punkcie jego podawania" - np. w restauracji - najczęściej zamawiany łącznie z konsumpcją. Rada Miejska uznała, że odległość 50 metrów między obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży alkoholu jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia jego dostępności i stwarzania zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów chronionych. Trudno byłoby udowodnić, że każde zwiększenie odległości zawsze przekłada się na ograniczenie dostępności alkoholu. Rada Miejska, działając w ramach kompetencji i samodzielności przyznanych jej przez ustawę, prawidłowo wykonała delegację ustawową, uchwalając Uchwałą zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu na terenie Miasta i Gminy W. Działanie organu Gminy w tym zakresie w żadnym razie nie było "dowolne, pozbawione jakiejkolwiek weryfikacji". Wojewoda W. nie zakwestionował Uchwały. W świetle rozwiązań przyjętych przez sąsiednie Gminy, postanowienia Uchwały można uznać za typowe, natomiast z punktu widzenia jej legalności - z pewnością nie naruszają art. 12 ust. 2 ustawy, co bezzasadnie zarzuca Skarżący (k. 7-10 akt sądowych).

Podczas rozprawy dnia 15 grudnia 2010 r. Prokurator podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie z tą zmianą, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miasta Września z dnia 20 stycznia 2003 r. (k. 61 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] Rady Miejskiej we W. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy W.. Uchwała została powzięta na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W spornych dla rozpoznawanej sprawy ustępach § 1 stanowi ona, że odległość między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych "mierzona jest drogą dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu sprzedaży do najbliższego punktu obiektu chronionego" (ust. 4). "Ustalona odległość nie dotyczy miejsc podawania napojów alkoholowych" (ust. 5).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prokurator Rejonowy we W., na podstawie art. 5 ustawy o prokuraturze zwrócił się do Rady Miejskiej we W. o zmianę § 1 ust. 1 Uchwały przez wskazanie, że "miejsce sprzedaży i miejsce podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 metrów od obiektów chronionych", zmianę § 1 ust. 4 uchwały przez wskazanie, że "odległość, o której mowa w ust. 1 należy mierzyć najkrótszą drogą dojścia od wejścia na teren posesji obiektów chronionych do wejścia do punktu sprzedaży i punktu podawania napojów alkoholowych" i o uchylenie § 1 ust. 5 Uchwały (k. 31-32 akt sądowych). Pismem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Przewodnicząca Rady Miejskiej we W., powołując się na załączoną opinię radcy prawnego, wyraziła pogląd, że Uchwała nie narusza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości (k. 33-34 akt sądowych). Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Przewodnicząca Rady Miejskiej we W. poinformowała Prokuratora, że Rada Miejska we W. po wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji, podtrzymała swe stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. (k. 35 akt sądowych). Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prokurator, ustosunkowując się do pisma Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2010 r. i załączonego do tego pisma stanowiska radcy prawnego, podtrzymał w całości wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie zgadzając się z tezą o rzekomej pełnej autonomii gmin w określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i z sugerowanym brakiem przesłanek żądania Prokuratora – wobec braku niezgodności z prawem zakwestionowanej uchwały (k. 36-37 akt sądowych).

Powyższy stan faktyczny sprawy Sąd ustalił w oparciu o przedstawione przez Strony, wymienione wyżej odpisy dokumentów w postaci wzajemnej korespondencji, a nadto brzmienia uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Rady Miejskiej we W. (k. 20 akt sądowych) i odpisu protokołu z dnia [...] stycznia 2003 r. nr V/2003 sesji Rady Miejskiej we W. (k. 55-60 akt sądowych). Przedstawione odpisy dokumentów nie były kwestionowane przez którąkolwiek ze stron (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 474 uw. 32). Dla Sądu rozpoznającego sprawę, bezsporny między Stronami stan faktyczny, nie budził wątpliwości.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanych przez Prokuratora ustępów uchwały Rady Miejskiej we W. przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 2003 r. (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2002 nr 147, poz. 1231, ze zmianami zamieszczonymi w Dz. U. 2002 r., nr 167, poz. 1372 oraz w Dz. U. z 2001 r., nr 128, poz. 1401), Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 310 uw. 1; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371 uw. 3; T. Woś, w: T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008 r., s. 480 uw. 8).

Zgodnie z art. 12 ust. 2 uwt, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w ust. 1 art. 14 uwt, prawodawca zabronił sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. W dalszych ustępach art. 14 (od ustępu 2a do 5) ustawodawca ustanowił szereg kolejnych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych, m. in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.

Uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy W. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w cytowanym art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustawodawcę konstytucyjnego w art. 94 Konstytucji. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (dawniej o samorządzie terytorialnym). Wprowadzona w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.9.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA).

Pogląd na temat charakteru więzi łączącej upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości z powziętą przez organ stanowiący gminy uchwałą w tej materii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 18.3.1994 r., SA/Gd 2818/93, lex nr 43525, NSA zauważył, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów. Art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie upoważnia nadto rady gminy do określania dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Analizowana regulacja prawna upoważnia właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady wskazane w tym przepisie nie mogą wprowadzać dalszych zakazów (wyrok WSA z 27.02.2006 r., VI SA/Wa 2208/05, lex nr 194030; wyrok WSA z 16.5.2008 r., III SA/Wr 121/08, lex nr 507818; wyrok WSA z 09.10.2007 r., III SA/Po 584/07, lex nr 417393).

Należy jednak mieć na względzie, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi; z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły i akceptowane przez Komentatorki orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert- Studnicki, A. Grabowski Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 03.01.1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23.01.1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA z 26.11.2009 r., III SA/Lu 337/09, lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, a także kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151). Akceptując te poglądy i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, Rada Miejska we W. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Brak precyzji normy zawartej w ustępie 4 § 1 Uchwały ujawnia się w sytuacji, w której zastosowano by sposób odmierzenia odległości (przez niedźwiedzią skórę...prawie rura w rurę) w pojedynku Domeyki i Doweyki w Panu Tadeuszu Adama Mickiewicza (Księga 4 Dyplomatyka i łowy w. 874-923, 973-1002; KiW 1950 s. 141, 143) bądź sposób odmierzenia powierzchni ziemi skórą wołu, pociętą przez Dydonę (w obu przypadkach a rebours; M. Grant Mity rzymskie PIW 1993 s. 107-108 przypis 112; W. Kopaliński Słownik mitów i tradycji kultury PIW 2001 s. 231).

Sąd administracyjny wskazał, że zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy tak, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.10.2004 r., II SA/Wr 287/03, lex nr 578764). Choć wyrok ów odnosi się do odrębnej instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a uwt), to wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt. Poruszone zagadnienie dotyka problemu jednoznaczności i określoności regulacji prawnej, która to kwestia odnosi się także do aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie podkreśla się, że prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 08.11.1993 r., II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta W. niejednoznacznie określiła w § 1 ust. 4 Uchwały sposób mierzenia odległości 50 metrów między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując na "drogę dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu sprzedaży do najbliższego obiektu chronionego". Odwołanie się do utwardzonych powierzchni ziemi, stanowiącego sformułowanie wieloznaczne, może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu, a obiektami chronionymi. Rada Miejska nie zdefiniowała przy tym powyższego, kluczowego dla wyznaczenia stosowanej 50-metrowej odległości oraz dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy sformułowania, co dodatkowo przemawia za możliwością odmiennego jego pojmowania. Nie sposób odnieść tego wyrażenia do kategorii prawnych, czy też technicznych, które w obiektywny sposób pozwoliłyby na rozstrzyganie powstających prawdopodobnych sporów w tym przedmiocie. Dlatego, nie negując prawa Rady Miejskiej we W. do ustalenia minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a odpowiednimi obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te winny być mierzone nie w oparciu o bliżej nieokreślone sformułowania, lecz obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 uwt, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 uwt. Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.

Koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 usg. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie.

Za niezgodny z prawem Sąd uznał ustęp 5 § 1 Uchwały stanowiący, że ustalona odległość między miejscem sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami chronionymi nie dotyczy miejsc podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych stanowi obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ustawodawca w żaden sposób nie wyróżnił w tej definicji miejsca podawania napojów alkoholowych. W praktyce często miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych jest tożsame bądź miejsce podawania takich napojów mieści się w najbliższej okolicy punktu ich sprzedaży. W świetle celów, jakie postawił prawodawca przed ustawą o wychowaniu w trzeźwości nie można przyjąć, że obiekty zamknięte, w których podawane są napoje alkoholowe, nie stwarzają zagrożenia naruszenia ustawy. Są to obiekty powszechnie dostępne dla ogółu mieszkańców miasta, zatem ich nadmierna ilość i sama nieprawidłowa lokalizacja, mogą ujemnie wpływać na tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu.

Podnoszone przez Pełnomocnika zagadnienie odmiennych rozwiązań w uchwałach innych rad gmin nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej Uchwały. Zgodność innych uchwał z prawem może być bowiem dokonana jedynie w odrębnych postępowaniach.

Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem orzekanie o jej nieważności dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg; wyrok NSA z 16.02.2006 r., I OSK 1336/05, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 687 uw. 4).

Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 20 stycznia 2003 r. w części obejmującej ustępy 4 i 5 jej §1.

Ponownie stanowiąc przepisy prawa miejscowego Rada Miejska we W. winna mieć na uwadze po pierwsze cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych. Celami tymi są: życie obywateli w trzeźwości, podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, a nadto zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Po drugie, dla realizacji powyższych zamierzeń niezbędnym pozostaje odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Rada Miejska we W. winna rozważyć, czy odpowiednią metodą mierzenia tej odległości nie byłaby – co do zasady – odległość mierzona od osi jezdni bądź określonej krawędzi jezdni drogi publicznej.

W pkt II wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że § 1 ust. 4 i 5 Uchwały nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że nie wywołują one skutków prawnych, które wynikają z ich brzmienia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający zaskarżone ustępy uchwały nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).