Wyrok z dnia 2011-01-27 sygn. II OSK 2258/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Jaworze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 234/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Jaworze z dnia 1 września 2006 r. nr LI/265/06 w przedmiocie niezgodności z prawem zapisów Par. 6 ust. 1 pkt 2 i par. 6 ust. 2 Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Rada Powiatu Jaworskiego, na sesji w dniu 1 września 2006 r., podjęła uchwałę Nr LI/265/06 w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze, które zostało utworzone w 1999 r. (na mocy uchwały Rady Powiatu w Jaworze Nr V/24/99 z dnia 29 stycznia 1999 r.). Uchwała została podjęta na podstawie art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zgodnie z którym: "Jednostkom budżetowym nie posiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy".

W § 6 uchwały znalazł się następujący zapis:

"1. W skład Centrum wchodzą:

1) samodzielne stanowiska,

2) Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

2. Szczegółowy zakres działania Centrum, podział czynności na poszczególnych stanowiskach pracy i Ośrodku Wsparcia określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora Centrum, a zatwierdzony przez Zarząd Powiatu w Jaworze.".

Na podstawie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru, wniósł w dniu 30 marca 2010 r. skargę, żądając stwierdzenia niezgodności z prawem § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały w brzmieniu "W skład Centrum wchodzą Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi" oraz § 6 ust. 2 uchwały w brzmieniu "i Ośrodku Wsparcia", ze względu na istotne naruszenie art. 6 pkt 5 oraz art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała, w zakwestionowanym zakresie, podjęta została bez podstawy prawnej. Nadając statut Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR), Rada postanowiła w § 6 ust. 1 pkt 2 włączyć Ośrodek Wsparcia w strukturę Centrum, poddając jego działanie regulacjom określonym w statucie, w tym powierzając kierowanie Ośrodkiem Wsparcia dyrektorowi Centrum.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat jest zobowiązany do wykonywania określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej. W art. 4 ust. 4 tejże ustawy zastrzeżono jednak, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat, tzw. "zadania zlecone". Odnośnie do zadań powiatu w dziedzinie pomocy społecznej, ustawodawca podzielił je zatem na dwie kategorie tj. na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nie wyodrębniając przy tym zadań obligatoryjnych ani fakultatywnych. Do zadań własnych powiatu należą te określone w art. 19 ustawy o pomocy społecznej, gdzie między innymi w pkt 19 powierzono powiatowi tworzenie oraz utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie, natomiast w art. 20 wymienione zostały zadania z zakresu administracji rządowej realizowane przez powiat, do których zaliczono prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej).

Jak dalej wskazano, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w celu wykonywania zadań, powiat może tworzyć jednostki organizacyjne. Jednostki organizacyjne powiatu działające na podstawie przepisów odrębnych ustaw to m.in. jednostki organizacyjne pomocy społecznej, którymi zgodnie z art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej są: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówka opiekuńczo-wychowawcza, ośrodek adopcyjno opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Jednostki organizacyjne powiatu mogą być różnie ukształtowane (instytucje, urzędy, zakłady publiczne), jednakowoż ustawa o pomocy społecznej zawęża definicję jednostek organizacyjnych, podając ich konkretne kategorie wymienione w art. 6 pkt 5.

W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę, iż powiatowe centra pomocy rodzinie są najważniejszym wykonawcą zadań z zakresu pomocy społecznej (są podstawowymi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej na szczeblu powiatu). Powiatowe centra pomocy rodzinie są głównymi koordynatorami powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, zajmują się organizowaniem i prowadzeniem domów dziecka, placówek pogotowia opiekuńczego, domów pomocy społecznej, ośrodków interwencji kryzysowej, ośrodków wsparcia, mieszkań chronionych. Niemniej jednak wolą ustawodawcy było zakwalifikowanie ośrodków wsparcia do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jedynie koordynowanych przez powiatowe centra pomocy rodzinie, ale jako jednostek samodzielnych, w przeciwnym razie ustawodawca zawarłby stosowne zastrzeżenie umożliwiające włączenia ośrodków wsparcia w struktury organizacyjne centrów pomocy rodzinie.

Prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat (art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Ośrodki te stanowią ogniwo wsparcia społecznego dla osób, które z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego mają poważne trudności w życiu codziennym, zwłaszcza w kształtowaniu swoich stosunków z otoczeniem, w zakresie edukacji, zatrudnienia oraz w sprawach bytowych, zdefiniowanego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 r., Nr 111, poz. 535). Zdaniem organu nadzoru, znaczenie oraz funkcje jakie mają za zadanie spełniać ośrodki wsparcia w strukturze pomocy społecznej, uzasadnia wyodrębnianie ich spośród innych, równie samodzielnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.

Wojewoda wskazał także, iż w zaskarżonej uchwale, Rada Powiatu zawarła delegację dla dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do ustalenia regulaminu organizacyjnego Centrum, w celu określenia szczegółowego zakresu działania tej jednostki oraz podziału czynności na poszczególnych stanowiskach pracy w Centrum oraz w Ośrodku Wsparcia, a zatwierdzenie regulaminu organizacyjnego Centrum powierzono Zarządowi Powiatu (§ 6 ust. 2 uchwały). W dniu 28 sierpnia 2008 r. Zarząd Powiatu Jaworskiego podejmując uchwałę Nr 197/2008 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze przypisał Ośrodek Wsparcia do struktury organizacyjnej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze, przyznając osobie pełniącej funkcję psychologa status koordynatora zespołu, w którego skład wchodzą: pracownik socjalny, inspektorzy terapii zajęciowych oraz terapeuta (załącznik Nr 1 do regulaminu PCPR). Taka konstrukcja organizacyjna Centrum jest w ocenie organu nadzoru niewłaściwa. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje na szczególne przypadki dotyczące zatrudnienia kierowników ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Organem zatrudniającym jest tu zarząd powiatu, a nawiązanie stosunku pracy wymaga zaopiniowania kandydatury przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie (art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Osoby ubiegające się o kierownicze stanowisko w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej muszą posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu pomocy społecznej (art. 122 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli by nawet przyjąć - jak stwierdził Wojewoda - że Ośrodek Wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi w powiecie jaworskim posiada wydzieloną strukturę organizacyjną powołaną do jego prawidłowego funkcjonowania, a na czele zespołu pracowników stoi "kierownik", do którego zadań należy koordynowanie działaniem Ośrodka, to nie sposób uznać, iż wobec tej osoby nie należy stosować kryteriów określonych w art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, a opinię związaną z jej zatrudnieniem będzie wydawać kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, do którego w tym konkretnych przypadku należy de facto zapewnianie prawidłowego funkcjonowania Ośrodka Wsparcia w myśl § 6 ust. 8 Regulaminu Organizacyjnego PCPR w Jaworze. W opinii organu nadzoru, kierownicy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej są kierownikami powiatowych jednostek organizacyjnych i do nawiązania z nimi stosunku pracy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458 ze zm.).

Organ nadzoru wskazał również, iż na realizację zadań zleconych powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa, a więc przekazywane są mu środki specjalne, które zgodnie z art. 167 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zapewnione są jednostkom samorządu terytorialnego w stopniu odpowiadającym zakresowi powierzonych zadań.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Podjęcie przez Radę Powiatu uchwały, bez istnienia w obowiązujących przepisach normy upoważniającej do takiego działania stanowi istotne naruszenie prawa. Z uwagi na upływ roku od dnia podjęcia uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego oraz istnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, organ nadzoru wniósł o orzeczenie niezgodności uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Jaworskiego wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując że podczas uchwalania statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze nie doszło do naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 5 i art. 112 ust. 7 ustawy).

Zdaniem Rady, organ nadzoru błędnie ocenił stan faktyczny oraz niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 5 i art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, ponadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z faktu zaskarżenia uchwały nie wskazał prawidłowo przepisów, które zostały naruszone poprzez kwestionowane zapisy statutu. Skoro w ocenie organu nadzoru ośrodek wsparcia powinien działać w formie odrębnej, samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jedynie koordynowanej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie, a nie - jak w przypadku zaskarżonej uchwały - jako jednostka włączona w struktury organizacyjne centrum, to Wojewoda nie przytoczył przepisów, które zostały naruszone poprzez podporządkowanie organizacyjne ośrodka wsparcia Centrum. Nadto podniesiono, iż podważane przepisy statutu nie odnoszą się w ogóle do zatrudniania kierownika, ale do organizacji wewnętrznej centrum. Tym samym zarzut naruszenia art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej jest chybiony. Organ nadzoru wskazując na istotne naruszenie prawa przez przepis zawarty w uchwale, zobligowany jest do dokładnego wskazania, który z przepisów prawa materialnego został naruszony. Organ ten musi w sposób nie budzący wątpliwości wskazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie spełnił tego obowiązku, naruszając dyspozycję art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Stwierdzenie nieważności, czy też niezgodności z prawem uchwały nie może opierać się również na wyborze jednej z kilku dopuszczalnych interpretacji przepisów prawa. Naruszenie prawa musi być oczywiste.

W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że jako podstawę uchylenia § 6 ust. 1 pkt 2 statutu organ nadzoru przywołał przepis art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, czyli przepis znajdujący się w tzw. słowniku ustawowym, kwalifikujący ośrodki wsparcia do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Wskazano, iż stosownie do zapisu art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 100, poz. 459), ośrodek wsparcia oznaczał środowiskowe formy pomocy półstacjonarnej służące utrzymaniu osoby w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu instytucjonalizacji. W przepisie tym nie ma mowy o jednostkach organizacyjnych, a jedynie o środowiskowych formach pomocy, co wydaje się wskazywać na intencję ustawodawcy pozostawienia pewnej swobody przy tworzeniu w jednostkach samorządowych takich form pomocy społecznej. Ośrodki wsparcia zostały utworzone właśnie na mocy przywołanej ustawy nowelizującej z dnia 14 czerwca 1996 r. Dotychczas prawnie uregulowane zostały jedynie domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, będące jedną z kategorii ośrodków wsparcia. Nieuregulowanie sytuacji prawnej pozostałych ośrodków wsparcia przy założeniu racjonalnego ustawodawcy również może wskazywać na pozostawienie dowolności organizacyjnej przy tworzeniu tej formy pomocy społecznej w jednostkach samorządowych.

W ocenie Rady, skoro żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wprost obowiązku utworzenia jednostki organizacyjnej dla prowadzenia działalności wchodzącej w zakres ośrodka wsparcia, to nadinterpretacją ze strony Wojewody jest wymaganie, aby określona działalność z zakresu pomocy społecznej prowadzona była wyłącznie w formie jednostki organizacyjnej. Obowiązujące prawo nie zawiera definicji jednostki organizacyjnej; termin ten znajduje się w powszechnym użyciu, jednak w żadnym akcie prawnym ustawodawca nie zawarł legalnej definicji tego pojęcia.

Nie bez znaczenia jest również fakt, iż na terenie województwa dolnośląskiego w wielu przypadkach ośrodki wsparcia znajdują się w strukturach organizacyjnych, czy to centrów pomocy, czy też innych podmiotów. Na 28 działających ośrodków wsparcia 18 działa przy PCPR, MOPS, DPS, Caritas. Jedynie 5 ośrodków to samodzielne jednostki. Dzieje się tak przede wszystkim z uwagi na ograniczone środki finansowe, pozyskiwane z budżetu państwa. W dniu podejmowania spornej uchwały nie obowiązywał jeszcze art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, upoważniający ministra do określenia w drodze rozporządzenia sposobu funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy. Obowiązywał natomiast art. 23 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. sposobu funkcjonowania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Do chwili obecnej rozporządzenie takie nie zostało wydane, brak jest zatem przepisów prawnych regulujących zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych pomocy społecznej.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 234/10), uwzględnił skargę i stwierdził, że § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 6 ust. 2 w części w jakiej pomieszczone są słowa "Ośrodku Wsparcia" uchwały Rady Powiatu Jaworskiego z dnia 1 września 2006 r. nr LI/265/06 w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze są niezgodne z prawem. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek Wojewody o przyznanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, iż pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się natomiast, że stanowić je może takie zachowanie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury jej podjęcia.

Stronami rozpatrywanej przez Sąd sprawy są organy publiczne, czyli Powiat Jaworski jako nadzorowana jednostka samorządu terytorialnego oraz Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru. W stosunkach między tymi organami obowiązuje zasada praworządności, wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i polegająca na tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podmiot publiczny może zatem czynić jedynie to, na co mu prawo zezwala. Podkreślenia zdaniem WSA wymaga, iż przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii, czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta odniesiona do stosunku nadzoru, wyrażona jest w art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uchwalone zapisy statutu (§ 6 ust. 1 pkt 2 § 6 ust. 2) w sposób istotny naruszają przepisy art. 6 pkt 5 oraz art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Kluczowe zdaniem Sądu pierwszej instancji było również udzielenie odpowiedzi, czy w świetle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej ośrodek wsparcia powinien działać w formie odrębnej, samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jedynie koordynowanej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie, czy też może funkcjonować jako jednostka włączona w struktury organizacyjne powiatowego centrum pomocy rodzinie i kierowana przez dyrektora centrum.

Sąd podzielił uwagi Wojewody, iż w odniesieniu do zadań powiatu w dziedzinie pomocy społecznej, ustawodawca podzielił je na dwie kategorie tj. własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. Jak dalej zauważył, jednostki organizacyjne pomocy społecznej tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonania zadań nałożonych w ustawie o pomocy społecznej, a katalog tych jednostek określa ściśle art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej. Zadania pomocy społecznej w powiatach zgodnie z art. 112 wykonują jednostki organizacyjne - powiatowe centra pomocy rodzinie. Wskazane centra są głównymi koordynatorami powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, zajmują się organizowaniem i prowadzeniem domów dziecka, placówek pogotowia opiekuńczego, domów pomocy społecznej, ośrodków interwencji kryzysowej, ośrodków wsparcia, mieszkań chronionych. Starosta powiatu przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością jednostek wykonujących pomoc społeczną.

WSA podzielił również uwagi skargi, iż zamierzeniem racjonalnego prawodawcy było zakwalifikowanie ośrodków wsparcia do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jedynie koordynowanych przez powiatowe centra pomocy rodzinie, ale jako jednostek samodzielnych. Jeżeli ustawodawca chciałby postąpić odmiennie, zawarłby stosowne zastrzeżenie umożliwiające włączanie ośrodków wsparcia w struktury organizacyjne centrów pomocy rodzinie.

Na tle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej, ośrodek wsparcia jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, winien funkcjonować jako samodzielna jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego. Ośrodek wsparcia utworzony w celu wykonywania zadań powiatu w zakresie pomocy społecznej przez radę powiatu, powinien funkcjonować na podstawie statutu, nadanego przez radę oraz regulaminu organizacyjnego uchwalonego przez zarząd powiatu, a jego działalnością winna kierować osoba zatrudniona przez zarząd powiatu, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie.

Właściwe zdaniem Sądu jest utworzenie ośrodka wsparcia jako samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, a nie - jak w przypadku kwestionowanej uchwały - włączenie go w strukturę organizacyjną Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. W tej sytuacji wymagane jest powołanie kierownika na podstawie art. 112 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej i przejęcie przez takiego kierownika czynności związanych z tą funkcją, w tym ustalanie regulaminu organizacyjnego dla takiej odrębnej jednostki. Ponadto słusznie Wojewoda Dolnośląski zauważył, iż błędna wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie włączenia Ośrodka Wsparcia w struktury PCPR w Jaworze spowodowała, iż Zarząd Powiatu Jaworskiego w dniu 28 sierpnia 2008 r. podjął uchwałę Nr 197/2008 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Jaworze, na podstawie którego utworzono niewłaściwą konstrukcję organizacyjną Centrum.

Za nieuzasadniony uznano zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewodę dyspozycji wynikającej z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem zaskarżona uchwała istotnie naruszała prawo.

Odnosząc się do uwag sformułowanych na tle art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej WSA zauważył, iż brak przepisów wykonawczych nie oznacza, iż możliwe jest swobodne organizowanie działalności ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, ponieważ w tym zakresie obowiązują przepisy ustawowe, na podstawie których ośrodki powinny działać w formie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Nie można zatem przyjąć, iż organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest zobowiązany do respektowania przepisów kompetencyjnych ustawy o pomocy społecznej, w tym dowolnego interpretowania norm w niej zawartych. Podjęcie przez radę powiatu uchwały określonej treści, bez istnienia w obowiązujących przepisach normy upoważniającej do takiego działania stanowi istotne naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Rada Powiatu Jaworskiego zaskarżając je w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 6 pkt 5 oraz art. 112 ust 7 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rada Powiatu wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości,

2. zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania,

ewentualnie o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż ani WSA, ani też wcześniej organ nadzoru nie sprecyzowały przepisów, które zostały istotnie naruszone poprzez kwestionowane zapisy statutu. Rada podtrzymała swoją opinię, iż wskazanie przez organ nadzoru art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego o organie właściwym do zatrudnienia kierownika ośrodka, nie wypełnia obowiązku określonego w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Rada zatem zauważyła, iż Sąd uchylił się od oceny faktu działalność 18 ośrodków wsparcia, istniejących na terenie województwa dolnośląskiego przy PCPR, MOPS i DPS. Nie dokonał też oceny tego, czy ich działania, społecznie użyteczne i bez wątpienia potrzebne osobom korzystającym z ich świadczeń, naruszają demokratyczny porządek.

Podniesiono także, iż stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste oraz wynika wprost z treści przepisu. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Wskazując na istotne naruszenie przepisu art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej WSA nie wyjaśnił, na czym ma polegać to naruszenie w kontekście przepisów statutu uznanych za niezgodne z prawem. Przepis ten jedynie pośrednio wiąże się z kwestionowaną treścią statutu PCPR w Jaworze. Jego ewentualne naruszenie może być jedynie konsekwencją uznania, iż statut w tej części narusza prawo.

Podobnie zdaniem Rady Powiatu rzecz wygląda w przypadku art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten zamieszczony jest w tzw. "słowniczku" ustawy o pomocy społecznej, wyjaśniającym na potrzeby ustawy określenie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Żaden natomiast przepis ustawy o pomocy społecznej, ani innych ustaw nie utożsamia jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z jednostką budżetową, o której mowa w ustawie o finansach publicznych. Pomimo tego zarówno organ nadzoru, jak i WSA dokonały takiego "utożsamienia" wskazując, że ośrodek wsparcia powinien, funkcjonować jako odrębna jednostka organizacyjna, czyli jednostka budżetowa, o jakiej mowa w ustawie o finansach publicznych (jeżeli ośrodek wsparcia ma działać jako jednostka wyodrębniona organizacyjnie z PCPR, to w świetle obowiązujących przepisów prawa finansowego może to być jedynie jednostka budżetowa). Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wskazuje wprost, iż tylko w takiej formie może działać ośrodek wsparcia.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w omawianej sprawie Sąd pierwszej instancji nie spełnił tego obowiązku, naruszając dyspozycję art. 82 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ustawa nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, czy niezgodności z prawem, a jedynie wyznacza, że granicą tą jest nieistotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu swojego stanowiska sąd powinien zatem wskazać naruszenie prawa zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu. Stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały nie może opierać się również na wyborze jednej z kilku dopuszczalnych interpretacji przepisów prawa. Naruszenie prawa musi być oczywiste, a ta oczywistość oznacza naruszenie konkretnej, wskazanej normy prawnej.

Na poparcie swojego stanowiska Rada Powiatu przywołała pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2009 r., z którego jej zdaniem pośrednio wynika, iż ośrodki wsparcia mogą działać w formie niewyodrębnionych jednostek, wchodzących w skład innych jednostek pomocy społecznej (wywiedziono to z fragmentu pisma o treści: "fakt wykonywania określonych zadań nie jest jednoznaczny z powołaniem we własnej strukturze nowej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej"). Ministerstwo wyraźnie wskazało na konieczność optymalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi.

Nie można również pominąć faktu, że część działających ośrodków wsparcia prowadzą podmioty zewnętrzne. Jeżeli więc uznać, że ośrodki wsparcia mogą wyłącznie działać jako odrębne jednostki organizacyjne, to na jakiej zasadzie działają i są finansowane te wszystkie ośrodki wsparcia, które nie posiadają odrębnej struktury jednostki budżetowej. W uzasadnieniu wyroku brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia łączącego przywołane w skardze Wojewody przepisy z potencjalnym obowiązkiem utworzenia ośrodka wsparcia w formie odrębnej jednostki organizacyjnej. Zarzuty co do uchwały powinny przyjąć formę wskazania niezgodności zapisów uchwały z konkretną normą prawną. Ocena dokonana przez WSA ma zdaniem Rady charakter oceny dokonanej na płaszczyźnie celowościowej, a nie prawnej, co narusza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła także uwagę na zapis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w myśl którego, ośrodek wsparcia oznaczał środowiskowe formy pomocy półstacjonarnej, służące utrzymaniu osoby w jej naturalnym środowisku i przeciwdziałaniu instytucjonalizacji. Nie było tam mowy o jednostkach organizacyjnych, a jedynie o środowiskowych formach pomocy, co wydaje się wskazywać na intencję ustawodawcy pozostawienia pewnej swobody przy tworzeniu w jednostkach samorządowych takich form pomocy społecznej. Ośrodki wsparcia zostały utworzone właśnie na mocy nowelizacji wprowadzonej w życie ustawą z dnia 14 czerwca 1996 r. Jak dotychczas prawnie uregulowane zostały jedynie domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, będące jedną z kategorii ośrodków wsparcia. Nieuregulowanie sytuacji prawnej pozostałych ośrodków wsparcia przy założeniu racjonalnego ustawodawcy również może wskazywać na pozostawienie dowolności organizacyjnej przy tworzeniu tej formy pomocy społecznej w jednostkach samorządowych.

Ponieważ żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wprost obowiązku tworzenia odrębnej jednostki organizacyjnej dla prowadzenia działalności wchodzącej w zakres ośrodka wsparcia, zatem nadinterpretacją jest wymaganie, aby określona działalność z zakresu pomocy społecznej prowadzona była wyłącznie w formie odrębnej jednostki organizacyjnej, która przez organ nadzoru utożsamiana jest z jednostką budżetową. Narzucanie powiatowi formy działania jego jednostki należy oceniać jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności powiatu. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują samodzielnie istotną część zadań publicznych, czy to jako zadania własne, czy jako zadania zlecone, na podstawie ustaw i w ich ramach. Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc podporządkowania ich działalności także przepisom ustawy o pomocy społecznej, ale pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadą ochrony samodzielności powiatu, zależy od oceny ustawodawcy. Ustawowe ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie mogą więc być dowolne, lecz muszą w każdym wypadku znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych.

Z punktu widzenia odrębnej podmiotowości powiatu w prawie publicznym i jego odpowiedzialności przed mieszkańcami, wszystko sprowadza się do tego, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych powiatu. Jednym z istotnych zadań powiatu jest wspieranie osób niepełnosprawnych i pomoc w ich integracji ze środowiskiem. Wydaje się oczywistym, że najważniejsze przy realizacji tego zadania jest jak najszersze zaangażowanie osób niepełnosprawnych tak, aby czuły się one pełnosprawnymi członkami społeczności lokalnej. W tym kierunku samorząd powinien podejmować wszelkie prawem dopuszczalne formy działania. Ocena przez organ nadzoru działań podejmowanych przez powiat jaworski w tym zakresie przez ostatnie 5 lat była pozytywna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzono podnoszone wcześniej argumenty, mające świadczyć o wadliwości zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Jaworze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zauważyć trzeba, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i istotne naruszenie przepisu prawa procesowego (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w pierwszej kolejności zbadanie zarzutów naruszenia przez WSA przepisu postępowania, zwłaszcza że dotyczy on art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi prawidłowego uzasadnienia, na podstawie którego następuje odkodowanie sensu wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia procesowego), NSA bada zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, iż w środku odwoławczym nie zawarto jakiegokolwiek wyjaśnienia, na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie wymienionemu przepisowi. Jak można się jedynie domyślać, stronie wnoszącej skargę kasacyjną chodzi o sytuację nie wskazania przez WSA we Wrocławiu przepisów, które zostały istotnie naruszone poprzez zapisy statutu (strona ta nie uznaje bowiem za takowe, powołanie się przez Sąd na treść art. 6 pkt 5 oraz art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). W związku z tym zauważyć należy, iż § 4 art. 141 p.p.s.a. określa konieczne składniki uzasadnienia wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie NSA wszystkie powyższe elementy są zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku WSA we Wrocławiu. Na podstawie uzasadnienia można zatem precyzyjnie określić, czym kierował się WSA wydając kwestionowane rozstrzygnięcie. Podkreślić również należy, iż w ramach procesowego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można - co do zasady - kwestionować powołania się przez Sąd pierwszej instancji na przepisy, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie uzasadniały wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni określonego przepisu prawa materialnego.

W ocenie NSA niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało wyjaśnienie kwestii, czy w świetle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej, ośrodek wsparcia powinien działać w formie odrębnej, samodzielnej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, jedynie koordynowanej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie, czy też może funkcjonować jako jednostka włączona w struktury organizacyjne powiatowego centrum pomocy rodzinie i kierowana przez dyrektora tego centrum. NSA podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, iż na tle ustawy o samorządzie powiatowym w związku z ustawą o pomocy społecznej, ośrodek wsparcia, jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, winien funkcjonować jako samodzielna jednostka organizacyjna. Podstawa do tego rodzaju wniosków wynika przede wszystkim z różnych zadań powiatu realizowanych w dziedzinie pomocy społecznej. Zadania te dzielą się na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. Zadania własne powiatu dotyczą m.in. utworzenia i utrzymywania powiatowego centrum pomocy rodzinie (art. 19 pkt 19 ustawy o pomocy społecznej). Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej dotyczą natomiast m.in. prowadzenia i rozwoju infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Wskazać przy tym należy, iż zadania własne finansowane są, co do zasady, z budżetu danego powiatu, zaś zadania zlecone finansowane są przez budżet państwa (art. 20 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z tej już przyczyny ośrodki wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi winny być samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi. Ratio legis takiego rozwiązania ma swoje zakotwiczenie po pierwsze w potrzebie jasnego rozgraniczenia wydatków finansowanych z budżetu powiatu i budżetu państwa (chodzi o łatwe wytyczenie linii rozgraniczającej wydatki przeznaczane na realizację zadań własnych powiatu, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Po drugie, odrębność ośrodków wsparcia i niewłączanie ich w strukturę organizacyjną powiatowych centrów pomocy rodzinie (motywowane często obiektywnie uzasadnioną koniecznością optymalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi), ma zapobiec stworzeniu zagrożenia pogorszenia jakości usług świadczonych przez ośrodek wsparcia na rzecz osób z zaburzeniami psychicznymi. Chodzi o sytuację, w której środki z budżetu państwa, które z założenia mają finansować działanie wspierające osoby z zaburzeniami psychicznymi, będą w rzeczywistości przeznaczane na cele działania powiatowego centrum pomocy rodzinie. NSA zwraca uwagę, iż osobami korzystającymi z pomocy ośrodków wsparcia są osoby z zaburzeniami psychicznymi. Z oczywistych względów osoby te mają trudności z prawidłowym odbiorem otaczającego je świata, nie są więc często w stanie upomnieć się o prawidłowe świadczenie usług przez ośrodki wsparcia. Gwarancyjne w swej istocie wyodrębnienie tychże ośrodków ma zatem zapewnić, iż poziom świadczonych usług na rzecz osób najsłabszych (z zaburzeniami psychicznymi) utrzymywany będzie na właściwym poziomie.

Za wyodrębnieniem ośrodka wsparcia przemawia także procedura powołania osoby nim kierującej, a ściślej m.in. potrzeba zasięgnięcie opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie o kandydacie na kierownika ośrodka wsparcia (art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeliby zatem przyjąć, iż ośrodek taki jest włączony w strukturę organizacyjną PCPR, to kierownik ośrodka wsparcia będący jednocześnie kierownikiem PCPR musiałby wyrażać opinię o samym sobie. Z oczywistych względów działanie takie jest niedopuszczalne.

Kończąc NSA wskazuje, iż dostrzega oraz rozumie problematykę trudności finansowych z jaką na gruncie pomocy społecznej zmagają się m.in. jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego. Sąd widzi również i w pewnym zakresie podziela działania optymalizujące wydatki samorządów na cele związane z potrzebą świadczenia usług w tym zakresie. Celem tych działań jest bowiem zapewnienie dostępu do pomocy jak najszerszej grupie jej odbiorców. Niemniej jednak powyższe nie może mieć wpływu na fakt wadliwego umiejscowienia w kwestionowanym statucie ośrodka wsparcia i niezapewnienia mu wymaganej ustawowo odrębności. Wskazać przy tym należy, iż możliwe jest zoptymalizowanie działalności PCPR i ośrodków wsparcia z poszanowaniem zasady odrębności tego ostatniego.

Na tle powyższego, NSA uznaje za prawidłową wykładnię art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej, jakiej dokonał WSA we Wrocławiu. Zasadne jest wywodzenie z tego przepisu obowiązku funkcjonowania ośrodków wsparcia w formie wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, nie zaś jednostki włączonej do struktury PCPR. Powyższe przekonanie wzmacnia dodatkowo wykładnia art. 112 ust. 7 tej ustawy, wskazująca na obowiązek zasięgnięcia opinii (kierownika PCPR) o kandydacie na kierownika ośrodka wsparcia.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.