Wyrok z dnia 2012-10-26 sygn. III SA/Kr 107/12

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Sygn. akt III SA/Kr 107/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka, Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.), WSA Barbara Pasternak, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012r., sprawy ze skargi I. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 7 października 2011r. [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

W dniu 29 czerwca 2011 r. I. S. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przydzielenie dodatkowej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania podając, że wraz z mężem korzysta w Środowiskowym Domu Samopomocy z terapii, jednak wymaga ona większego wsparcia, zwłaszcza w okresie zaostrzenia choroby. Do wniosku dołączyła "Zaświadczenie lekarskie" lekarza psychiatry z dnia 29 czerwca 2011 r., odnośnie jej osoby "na wykonanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osoby z zaburzeniami psychicznymi" w terminie od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w ilości od 2 – 30 godzin miesięcznie.

Z wywiadu dotyczącego Z. S. i wnioskodawczyni jako osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej wynika m.in., że "sytuacja zdrowotna obojga małżonków jest nadal niezadowalająca", że oboje "małżonkowie korzystają ze specjalistycznych usług opiekuńczych w ŚDS w godzinach jego funkcjonowania" i z tego względu nie mogą mieć przyznanych świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu swego zamieszkania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2011 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej odmówił przyznania I. S. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania przez Środowiskowy Dom Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 – 4 i 7, art. 96 ust. 1 i 2, art. 104 ust. 4 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. oraz Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598). Na uzasadnienie podano, że istotnym w sprawie jest fakt, że wnioskodawczyni jest już objęta pomocą w formie pobytu w Środowiskowym Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi w okresie jednego roku – licząc od dnia przyjęcia, który to ośrodek czynny jest w godzinach od 7:00 do 17:00 i zakres świadczonych usług pokrywa się w całości z zakresem usług zleconych przez lekarza i z tego względu nie występuje konieczność objęcia I. S. dodatkowo pomocą w formie usług specjalistycznych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji I. S. zarzuciła, że decyzja jest krzywdząca, gdyż oboje małżonkowie od lat chorują na schizofrenię, a nadto I. S. choruje na astmę, cukrzycę i serce. W odwołaniu podano, że oprócz zajęć w ŚDS oboje małżonkowie wymagają dodatkowego wsparcia w miejscu zamieszkania, gdzie prowadzone mogą być treningi inne niż w ośrodku. Podkreślono, że oboje małżonkowie korzystali już z takich usług w miejscu zamieszkania i usługi te były bardzo przydatne i przynosiły pozytywne rezultaty. Zaznaczono, że stan zdrowia I. S. pogarsza się, często przebywa ona w szpitalach, ale małżonkowie nie chcą iść do całodobowego Domu Opieki Społecznej, a dodatkowa pomoc pozwoliłaby im pozostać jak najdłużej w miejscu swego zamieszkania jednocześnie nie narażając Państwa na dodatkowe wydatki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 50 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że I. i Z. S. zostali skierowani decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. na okres jednego roku do Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi i w związku z tym organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, że zakres świadczonych w tym ośrodku usług odpowiada zakresowi usług zaleconych przez lekarza w zaświadczeniu lekarskim, a zatem nie występuje konieczność objęcia I. S. dodatkową pomocą. Podkreślono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej i dlatego gmina nie posiada własnych środków na realizację tego zadania lecz czerpie je z dotacji rządowych. Podano, że art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę i w tym wypadku MOPS zobligowany jest do respektowania zaleceń wskazanych w wytycznych Wojewody z dnia [...] 2010 r. znak [...], z których wynika, że uczestnik środowiskowego domu samopomocy korzystający z usług opiekuńczych w tej placówce nie może uzyskać dodatkowo świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się I. S., która w skardze podtrzymała zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu zarzucając także, że rozstrzygnięcia dokonano w oparciu o wytyczne Wojewody, które nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie rozważając zaistnienia przesłanek określonych w art. 7 i art. 50 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, że w stosunku do obu decyzji można podnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego ustawy o pomocy społecznej i przepisów postępowania, w szczególności art. 7 – podstawy udzielania pomocy i art. 50 – przesłanki przyznawania usług opiekuńczych poprzez zignorowanie oceny indywidualnej sytuacji podopiecznej i poprzestaniu na stwierdzeniu, że skoro pobiera ona już jedno świadczenie, to specjalistyczne usługi – przedmiotowo i podmiotowo odmienne – jej nie przysługują, podczas gdy ustawa o pomocy społecznej odmowy przyznania drugiego świadczenia z takiego powodu nie przewiduje. Zarzucono, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w zakresie ustalenia czy strona spełnia przesłanki do przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, czyli czy są jej potrzebne pomimo tego, że w pewnych sytuacjach rodzinnych podopiecznego i okolicznościach związanych ze stanem zdrowia, czy też innych, skumulowanie kilku świadczeń z pomocy społecznej do jednej osoby, co nie jest zabronione, byłoby konieczne i celowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo.

Sąd stwierdza, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, takich jak specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w ośrodku wsparcia, które zostały przyznane I. S. decyzją z dnia [...] 2011 r., jak i specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczone w miejscu zamieszkania, których dodatkowo domaga się strona skarżąca, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). W szczególności art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 1 i art. 51a ust. 1 tej ustawy stanowią:

"Art. 50. 1. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.

4. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym."

"Art. 51. 1. Osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia."

"Art. 51a. 1. Ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej."

Z treści wyżej przytoczonych przepisów wynika, że - zdaniem Sądu - ma rację strona skarżąca wskazując, iż ustawa o pomocy społecznej traktuje odrębnie świadczenia realizowane w Środowiskowym Domu Samopomocy od specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi świadczonych w miejscu zamieszkania, w środowisku domowym. Ma też rację strona skarżąca podając, że ustawa o pomocy społecznej nie zabrania przyznania jednej osobie kilku świadczeń z pomocy społecznej i istotnie skumulowanie tych świadczeń w pewnych okolicznościach (jak wskazuje to strona skarżąca związanych ze stanem zdrowia, sytuacją rodzinną, czy innymi czynnikami) mogłoby być celowe. Powoduje to z kolei przyznanie racji stronie skarżącej, że ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje przyznanego już jednego świadczenia jako powód odmowy przyznania innego świadczenia z pomocy społecznej. Nie sposób też – zdaniem Sądu - nie podzielić stanowiska zawartego w skardze, że organy wydające decyzję nie przeprowadziły żadnego postępowania w zakresie ustalenia czy strona spełnia przesłanki do przyznania dodatkowych specjalistycznych usług opiekuńczych (czy są potrzebne).

Nie ma racji organ odwoławczy wskazując na art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jako podstawę przyjętego stanowiska, że uczestnik środowiskowego domu samopomocy korzystający z usług opiekuńczych w tej placówce nie może uzyskać dodatkowo świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, gdyż stanowisko takie wynika z wytycznych Wojewody z dnia [...] 2010 r. znak [...] wydanych na podstawie tego przepisu. Wskazany przepis stanowi:

"Art. 110. 2. Gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę."

Treść powyższego przepisu nie upoważnia wojewody do wkraczania, czy nawet wyłączania materii uregulowanej ustawowo. Sąd zwraca uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie tylko nie wyklucza kumulowania w stosunku do jednej osoby pomocy z art. 50 i art. 51 ustawy, ale w ogóle nie wyklucza kumulowania w stosunku do jednej osoby jakiejkolwiek pomocy określonej w ustawie. Powyższy przepis nie upoważnia więc wojewody do zastępowania jego ustaleniami (wskazówkami, wytycznymi, czy zaleceniami) badania przesłanek ustawowych przy przyznawaniu pomocy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przed wydaniem decyzji organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, do czego był zobowiązany. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla sprawy. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji.

Przyznając rację stronie skarżącej w zakresie nie wyjaśnienia istoty sprawy Sąd poleca organom administracyjnym uzupełnienie materiału dowodowego i wyjaśnienie kwestii celowości przyznania dodatkowych specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych I. S. w środowisku domowym. Sąd zauważa, że organy pomocy społecznej przy przyznawaniu świadczeń kierują się wszystkimi zasadami ogólnymi ich przyznawania przewidzianymi w przepisach ustawy. Nie jest więc wykluczona odmowa przyznania takiego dodatkowego świadczenia stronie skarżącej z powodu nie tylko jego niecelowości, ale z powodu ograniczonych środków, którymi organy dysponują. Jednakże kwestie te powinny być dokładnie wyjaśnione i właściwie uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi:

"Art. 107. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."

Nie przesądzając więc zasadności złożonego wniosku w niniejszej sprawie Sąd poleca pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza dokonanie wnikliwych ustaleń w zakresie jakiej pomocy wymaga skarżąca.

W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a zwłaszcza z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania zawartych w K.p.a.

Na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł - jak w sentencji.