Wyrok z dnia 2014-09-03 sygn. II SA/Go 554/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XXXIX/271/06 w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (Dz. Urz. Województwa nr 44 poz. 993 ze zm. Dz. Urz. Województwa z 2006r. nr 49 poz. 1119 oraz Dz. Urz. Województwa z 2007r. nr 15 poz. 222) I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3, § 4 i § 7 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

Rada Miejska, w dniu 27 kwietnia 2006 roku podjęła uchwałę Nr XXXIX/271/06 w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc |sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy (Dz. U. Woj. 2006.44.993), zmienionej następnie uchwałą z dnia 25 maja 2006 roku Nr XL/279/06 oraz uchwałą z dnia 18 stycznia 2007 roku Nr V/23/07. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada wskazała art. 12 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst Dz. U. z 2002 roku, Nr 147, poz. 1231 ze zm.).

Prokurator Rejonowy, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy

z dnia 20 czerwca 1985 roku O prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2011 roku, Nr 270 poz. 1599 ze zm.) zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 1, 2, 3,

§ 2, § 3 ust. 1, 2, 3, 4, 5 § 4 ust. 1, 2, 3, § 7.

W szczególności Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:

- istotne naruszenie prawa, a to art. 12 ust. 2 oraz art.9.6 ust.1 ustawy z dnia

26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2012, poz. 1356 ze zm.) poprzez ustalenie w tej uchwale, iż:

- w § 1 ust. 1, że "Sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia, wydanego przez Burmistrza, po zasięgnięciu opinii Miejsko Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi",

- w ust. 2, że "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia

w czasie i miejscu organizowanych zabaw i uroczystości, a także imprez odbywających się na otwartym powietrzu, wymaga oddzielnego zezwolenia",

- w ust. 3, że "Sprzedaż napojów alkoholowych może odbywać się tylko

w miejscu i czasie ustalonym w zezwoleniu",

- w § 2, że "Przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, należy kierować się zasadą ograniczenia dostępności do alkoholu",

- w § 3 ust. 1, że "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w Sklepach branżowych z napojami alkoholowymi, w sklepach z artykułami żywnościowymi, stoiskach (działach)

z artykułami żywnościowymi w sklepach wielobranżowych,

- ust. 2, że "Sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia

w miejscu sprzedaży, może być prowadzona w zakładach gastronomicznych ogólnie dostępnych dla konsumentów",

- ust. 3, że "Sprzedaż piwa, przeznaczonego w miejscu sprzedaży, ogródkach piwnych oraz poza miejscem sprzedaży może być prowadzona także w punktach sprzedaży drobno detalicznej z artykułami żywnościowymi oraz w punktach małej gastronomii, o ile nie będzie to powodować zakłóceń spokoju i porządku publicznego,

a punkt taki uzyska na prowadzenie sprzedaży piwa zgodę właściwego inspektora sanitarnego",

- ust. 4, że "Sprzedaż i podawanie piwa przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży, może być prowadzona na zewnątrz lokali tzw. "ogródkach gastronomicznych" zlokalizowanych przy tych lokalach, pod warunkiem, że

1) przedsiębiorca posiada tytuł prawny do terenu ogródka,

2) teren ogródka jest ogrodzony elementami spełniającymi wymogi estetyki,

3) teren ogródka posiada dostęp do toalety,

- ust. 5 "W przypadku organizowania uroczystości lub imprez na świeżym powietrzu, miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych musi być wydzielone".

- § 4 ust. 1, że "Zezwolenie na prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych

w punktach usytuowanych w pobliżu (do 100 m) placówek oświatowych, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk wymagają zasięgnięcia opinii kierowników tych placówek",

-ust.2, że "Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może wpływać na zakłócenie porządku publicznego oraz ciszy nocnej".

-ust.3, że "Zobowiązuje się osoby i podmioty, którym wydano zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do umieszczenia w widocznych miejscach informacji

o zakazie sprzedaży i podawania alkoholu osobom nieletnim, będącym pod wpływem alkoholu oraz o szkodliwości i negatywnych skutkach jego spożywania".

- § 7, że "Wszystkie punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, powinny zapewnić możliwość odkupu opakowań szklanych, w których sprzedawano napoje alkoholowe".

Na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1, 2, 3, § 2, § 3 ust. 1, 2, 3, 4, 5 § 4 ust. 1, 2, 3, § 7.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że jako podstawę prawną do podjęcia powyższej uchwały wskazano art.12 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Cytując ten przepis stwierdził, że analiza uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2006 roku, Nr XXXIX/271/96/03 z późniejszymi zmianami, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż § 1 ust. 1, 2, 3, § 2, §3 ust. 1, 2, 3, 4, 5, § 4 ust. 1, 2, 3, § 7 rażąco naruszają art. 9.6 ust. 1 i art.12 ust.2 tej ustawy.

Przeniesienie do uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, przepisów ustawowych o warunkach wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, cofania i wygasania tych zezwoleń oraz zakazów sprzedaży, podawana i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy, wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26.10.1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Prokurator wskazał, że ustawodawca uregulował zasady sprzedaży napojów alkoholowych, warunki do prowadzenia takiej działalności oraz zasady ograniczania dostępności alkoholu. Organ samorządu terytorialnego nie był legitymowany do regulowania tych zasad.

Nadto wskazał, że unormowanie zawarte w § 3 ust. 1 jest powtórzeniem oraz modyfikacją, unormowania zawartego w art. 9 6 ust. 1 ustawy Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii, nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu kształtowania stanu prawnego, uwzględniającego między innymi specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Zatem z istoty prawa miejscowego wynika, niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie.

Ponadto żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie upoważnia rady gminy do określenia warunków sprzedaży

i podawania napojów alkoholowych, warunków prowadzenia ogródków piwnych. Nie znajduje to umocowania w art. 12 ust. 2 ustawy. Zapis uchwały Rady Miejskiej

wskazuje na dodatkowe obowiązki, nieznane ustawie tj. posiadanie tytułu prawnego do terenu ogródka, ogrodzenie terenu ogródka elementami, spełniającymi wymogi estetyki, ogródek posiada dostęp do toalety.

Prokurator stwierdził, że w § 4 ust. 1, 2, 3 ustalono, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach usytuowanych w pobliżu (do 100m) placówek oświatowych, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk wymaga zasięgnięcia opinii kierowników tych placówek. Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawana napojów alkoholowych nie może wpływać na zakłócenie porządku prawnego oraz ciszy nocnej. Zobowiązuje się osoby i podmioty, którym udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do umieszczeni w widocznych miejscach informacji o zakazie sprzedaży

i podawania alkoholu osobom i nieletnim, będącym pod wpływem alkoholu oraz

o szkodliwości i negatywnych skutkach jego sprzedaży.

Przepis art. 12 ust. 2 dopuszcza, aby rada gminy określiła w drodze uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a więc ogólne i uniwersalne normy, których celem jak wynika z art. 12 ust.4 ustawy jest ograniczenie dostępności alkoholu. Przepis ten uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak i też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę na podstawie art.14 ust. 6 ustawy.

Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Prokurator odwołał się do wyroku z dnia 5 lipca 2007 roku sygn. II GSK 81/07,

w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc", podlegać musi ścisłej wykładni językowej, Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów PWN, Warszawa 2007), umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2007).

Tymczasem Rada Gminy w uchwale w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy określiła warunki wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co stanowi przekroczenie wskazanej delegacji ustawowej.

Żaden przepis ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów' alkoholowych. Ponadto tryb wydawania

i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów' alkoholowych został w sposób wyczerpujący uregulowany w art. 18 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wykracza także uregulowanie zawarte

w § 7, że, wszystkie punkty sprzedaży napojów' alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, powinny zapewnić możliwość odkupu opakowań szklanych, w których sprzedawano napoje alkoholowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), nazywana dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku O prokuraturze (Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak,

że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, przykładowo: w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu

(np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 roku ,z. 1-2, s. 101-102).

Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże należy pamiętać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego okazała się zasadna. Także Rada Gminy bez zastrzeżeń uznała zasadność skargi.

Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2004 roku nr XXXIX/271/06 zmienianej uchwałą z dnia 25 maja 2006 roku Nr XL/279/06 oraz uchwałą z dnia 18 stycznia 2007 roku Nr V/23/07, stwierdzić należy, że została ona podjęta ze wskazaniem na umocowanie przepisem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356) w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym .

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.

Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 roku, nr 124, poz. 607,

z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 roku, w spr. V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Upoważnienie ustawowe dla rady gminy w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz miejsc podawania napojów alkoholowych stwarza art. 12 ust. 1 i 2 ustawy i jak powiedziano przepis ten Rada Gminy wskazała jako podstawę dla podjęcia zaskarżonej uchwały. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Sąd uważa za stosowne stwierdzić, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi,

z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA

i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki,

A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter

i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).

Jednak stwierdzić także należy, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy

o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 1995 roku, w spr. SA/Kr 2937/94; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 roku, w spr. akt III SA/Lu 337/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Naruszenia, które stały się przyczyną wniesienia skargi należy podzielić na grupy, poddając każdą kolejno analizie.

Pierwsza grupa naruszeń dotyczy § 1 ust. 1, ust. 3, § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3.

Wspólną dla tych przepisów jest przewidziana możliwość prowadzenia ("... może być prowadzona...") sprzedaży bądź spożywania alkoholu w określonych miejscach albo na podstawie zezwolenia.

Odnośnie tej części uchwały stwierdzić należy, że przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy upoważniają właściwą radę gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. A zatem to do zadań organu stanowiącego gminy należy wyłącznie określenie zasad według, których zlokalizowane będą miejsca sprzedaży alkoholu.

Zdaniem Sądu, dla organu stanowiącego gminy, pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W wyroku z dnia 5 lipca 2007 roku, w spr. II GSK 81/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zawarte w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej.

Tak zatem, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007)" opubl. Systemie Informacji Prawniczej Lex nr 361571). Stanowisko to podziela Sąd kontrolujący przedmiotową uchwał.

Przywołując wyżej opisany zakres umocowania dla rady gminy, zawarty w art. 12 ust 1 oraz 2, Sąd stwierdza, że uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może określać sytuacji w jakich może być prowadzona sprzedaż, bądź spożycie napojów alkoholowych. Wskazanie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie odnosi się do zasad usytuowania na terenie gminy takich miejsc, gdyż zasady usytuowania odnoszą się do ogólnych norm prawnych, pod jakimi mieszczą się regulacje dotyczące rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz ich usytuowanie względem obiektów zasługujących na ochronę. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2011 roku, sygn. akt

II GSK 1200/12). Podobnie przepis kompetencyjny nie upoważnia rady gminy do zezwolenia na dystrybucję bądź spożycie alkoholu od posiadania zezwolenia. Z treści zakwestionowanych przepisów wynika, iż są one wypowiedzą wskazującą miejsca

i rodzaje obiektów, bądź nakazem posiadania zezwolenia, w których dopuszczalna jest sprzedaż alkoholu, a nie wskazującą zasadę ustanowienie miejsc sprzedaży alkoholu na pewnym terenie.

Regulacje prawne zawarte w omawianych jednostkach redakcyjnych stanowią zbiór norm regulujących zasady sprzedaży, bądź spożycia alkoholu, w sytuacji gdy wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i (...) ustawowe upoważnienie rady gminy obejmuje jedynie umocowanie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. W konsekwencji tego Sąd stwierdza,

że zakwestionowane uregulowania zawarte w § 1 ust. 1, ust. 3, § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, zostały wydane z przekroczeniem kompetencji przyznanych w ustawie

O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wykroczenia poza materię uregulowaną w art. 12 ust. 2 ustawy nie mogą usprawiedliwiać ogólne zasady

i cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Niezależnie od powyższej oceny, § 3 ust. 1, jak zasadnie wskazał Prokurator jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 96 ust. 1 ustawy. W tym miejscu Sąd podkreśla,

iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może ponownie normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach,

a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie.

Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała

z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też zrozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w w/w zakresie skarżony organ.

Tak zatem wszelkie powtórzenia bądź modyfikacja przepisów ustawy

O samorządzie gminnym, stanowi istotne naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy

(zobacz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia

8 oraz 14 maja 2014 roku w spr. II SA/Go 266/14 oraz II SA/Go 282/14 wraz

z przywołanym w nich orzecznictwem (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższej oceny § 3 ust. 3, jak zasadnie wskazał Prokurator

w przepisie tym Rada Gminy określiła dodatkowe warunki bądź obowiązki do sprzedaży alkoholu. Uchybienia tego rodzaju tworzą drugą grupę naruszeń przepisu art. 12 ust. 1

i 2 ustawy. Naruszenia takiego samego rodzaju zaistniały w § 1 ust. 1, § 3 ust. 4, ust. 5, § 4 ust. 1, ust. 2 ust. 3, § 7. W przepisach tych Rada Gminy zastrzegła możliwość sprzedaży, bądź spożywania alkoholu od spełnienia różnych warunków począwszy m.in. od miejsca spożywania alkoholu, poprzez obowiązek zasięgnięcia opinii do powinności odkupu opakowań.

Odwołując się do wskazanej w kontrolowanej uchwale podstawy prawnej art. 12 ust 1 oraz 2 ustawy jako upoważnienia dla jej podjęcia, Sąd stwierdza, że przepis ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do tworzenia dodatkowych warunków, wymagań bądź nakładania obowiązków ponad wyrażone w ustawie jako warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy O wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co wykazano wyżej.

Jak już wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, zaś przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej

i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Żaden przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do nakładania na właścicieli placówek prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych dodatkowego obowiązku o jakich mowa w § 1 ust. 2, § 3 ust. 3, ust. 4, ust. 5, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 7 uchwały.

W kontekście powyższego, Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora,

że nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego we wskazanym przepisie ustawy możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym obowiązku uzyskania zgody określonego podmiotu, czy grupy podmiotów. Przepis ten nie przyznaj bowiem radzie kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ustawy jako przepis kompetencyjny dla podjęcia uchwały przez radę gminy wyznacza przedmiot uchwały i jej granice.

W ocenie Sądu podejmując uchwałę, jak to wykazano, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, Rada Gminy sposób istotny naruszyła przepisy obowiązującego prawa. Z tej racji zakwestionowane przepisy uchwały, jako prawa miejscowego, nie mogą pozostawać w obrocie prawnym jako dotknięte nieważnością.

Resumując powyższe rozważania Sąd uznał zasadność wniesionej skargi i z tej racji, z powołaniem się na przepis art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych przez Prokurator przepisów, a to : § 1 ust. 1, ust. 2, ust, 3, § 2, § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust, 4 ust, 5, § 4 ust. 1, ust, 2, ust. 3, § 7.

Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a., nakładającego na sąd administracyjny obowiązek określenia, czy i w jakim zakresie zakwestionowany akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd orzekł, że uchwała

w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie może być wykonywana uznając,

iż motywy uwzględnienia skargi stanowią jednocześnie przesłanki wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu we wskazanej części.