Syndyk masy upadłości jako strona w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy (art. 144 p.u.)

Legitymacja procesowa syndyka w danym postępowaniu administracyjnym - wywodzona z art. 144 w związku z art. 61 u.p.u. - jest wprost uzależniona od tego, czy przedmiot danego postępowania dotyczy masy upadłości spółki. W omawianej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), który stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (decyzja ustaleniu warunków zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

Z dotychczas poczynionych rozważań wynika, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, że głównym zagadnieniem prawnym, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim w rozumieniu art. 75 ust. 1 u.p.u. Odpowiedź na to pytanie jest istotna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a to w kontekście art. 63 ust. 5 u.p.z.p., który w zdaniu drugim stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Innymi słowy, jeśli czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości (aktywów) i rozporządzania nim, wówczas syndyk masy upadłości może być uznawany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. W przeciwnym wypadku, to jest w razie ustalenia, że czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi czynności korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, stroną postępowania administracyjnego winna być nadal sama spółka (upadły).

Jak już o tym była mowa kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie rozważało, albowiem przyjmując, że zastosowanie znajdzie art. 144 u.p.u., przeszło do fazy rozpoznania sprawy, pomijając ocenę legitymacji procesowej syndyka w postępowaniu administracyjnym. Wspomnieć tu trzeba, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP z 1994 r., z. 10, poz. 199 z glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne, w tym kwestie upadłości. Natomiast o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Również samo doręczenie syndykowi decyzji organu I instancji (wywołane poglądami kolegium wyrażonymi w postanowieniu z dnia (...) r.) nie wykreowało po stronie syndyka statusu strony postępowania administracyjnego.

Na omawiane zagadnienie prawne trzeba spojrzeć odnosząc się również do istoty decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazać przy tym wypada, że w nauce prawa administracyjnego prezentowane są różne stanowiska dotyczące charakteru i znaczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Według niektórych przedstawicieli doktryny decyzja taka jest aktem informacyjnym i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z innym poglądem, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Prezentowany jest również pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeważają elementy informacyjne, jednakże zawiera ona również pewne elementy władcze. W konsekwencji decyzja ta jest decyzją administracyjną, ale posiada szereg cech szczególnych, wśród których wymienia się m.in. fakt, że decyzja ta nie rodzi prawa do terenu i nie narusza praw własności ani uprawnień osób trzecich (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, oraz cytowana tam literatura).

Innymi słowy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnienia do realizacji zaplanowanej inwestycji - zarówno z perspektywy prawa publicznego, jak i prywatnego. Podkreślić też trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy per se porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak: wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU nr 11A/2007, poz. 160).

W tym kontekście - w ocenie Sądu - dyskusyjne jest również to, czy decyzja o warunkach zabudowy ma rzeczowy czy osobisty charakter, a prezentowane w nauce prawa poglądy nie są w tej kwestii jednolite (zob.: E. Szczygłowska, 4.3.3. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, w: tejże Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, LEX/el. 2009). Jednak na gruncie niniejszej sprawy istotne jest wskazanie, że decyzję tę można przenieść w ściśle określonym trybie (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.), jednak praw i obowiązków z decyzji wynikających nie można sprzedać, wydzierżawić czy oddać w użyczenie. W tym sensie decyzja nie jest więc rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., ani nie można jej uznać za część składową czy prawo akcesoryjne w stosunku do prawa własności nieruchomości. Należy jednak spostrzec, że w razie zbycia nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy możliwe jest uzyskanie wyższej ceny niż gdyby dana nieruchomość była zbywana bez decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest zatem sytuacja, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy może więc być (choć nie musi) związane z faktem zbycia danej nieruchomości i może mieć na celu swoiste "uporządkowanie" oznaczenia adresata decyzji, by odpowiadało ono temu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Samo w sobie nie jest jednak przysporzeniem majątkowym.

Wracając w tym kontekście do pojęcia masy upadłości wskazać przyjdzie, że w rozumieniu art. 144 ust. 1 u.p.u. postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (tak: SN w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08). Kluczowe zatem dla stwierdzenia, że w danym postępowaniu czynności za upadłego dokonywać ma syndyk masy upadłości jest ustalenie, że postępowanie dotyczy masy upadłości, a więc wykazanie, że wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie kolegium nie przeprowadziło w tym zakresie żadnej analizy poprzedzonej ewentualnymi czynnościami wyjaśniającymi. Poczynienie tego rodzaju ustaleń byłoby tymczasem konieczne dla stwierdzenia, czy syndyk masy upadłości spółki miał interes prawny wywodzony z art. 144 ust. 1 u.p.u., a co za tym idzie legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Uwzględniając całokształt powyższych rozważań Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na jednoznaczną ocenę tego, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Wobec tego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja kolegium narusza prawo, a to przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest tak, ponieważ kolegium naruszyło wspomniane już przepisy k.p.a., ale do naruszenia prawa doszło też w zakresie stosowania art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, zgromadzone w toku postępowania akta administracyjne nie pozwalają na ustalenie, czy nieruchomość, której dotyczą omawiane warunki zabudowy, wchodzi w skład masy upadłości, a co za tym idzie nie można na ich podstawie ocenić legitymacji procesowej syndyka masy upadłości w postępowaniu. Wątpliwości w tym zakresie są tym większe, jeśli wziąć pod uwagę, że w skardze do sądu administracyjnego (s. 10) syndyk przyznał, że ma trudności z ustaleniem i odnalezieniem składników majątku upadłego (nieruchomości). Nadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze syndyk jednoznacznie nie wypowiedział się co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. W ocenie Sądu ustalenie stanu prawnego (szczególnie: właściciela) ww. nieruchomości miałoby też istotne znaczenie wobec tego, że w sytuacji, gdy dla danej inwestycji wydano decyzję o warunkach zabudowy, a następnie na jej podstawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy jest w pewnym sensie "skonsumowana", gdyż warunki w niej określone zostały uwzględnione w pozwoleniu na budowę, które to pozwolenie (a nie decyzja o warunkach zabudowy jako taka) umożliwia realizację inwestycji.

Naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. przez kolegium było więc również niedokonanie ustaleń w zakresie tego, kto dysponuje prawem do nieruchomości, a co za tym idzie, czy nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy wchodzi w skład masy upadłości. Ustalenia te byłyby o tyle konieczne, że w razie stwierdzenia, iż nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy nie wchodzi w skład masy upadłości, trudno byłoby wykazać prawny i faktyczny związek decyzji o warunkach zabudowy z masą upadłości, a w konsekwencji wątpliwy mógłby okazać się udział syndyka masy upadłości w postępowaniu administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości jest konieczne, pomimo że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tytuł prawny do nieruchomości nie jest wymagany. Jednak w sytuacji przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, która być może wchodzi w skład masy upadłości, ustalenia wymagałoby, czy decyzja ta ma w ogóle wpływ na tę nieruchomość w kontekście potencjalnego zaspokojenia się wierzycieli z masy upadłości spółki. Pamiętać też należy o tym, że masa upadłości spółki to aktywa, a więc wskazane byłoby, aby syndyk określił, za jakiego rodzaju aktywo uważa decyzję o warunkach zabudowy.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że niewyjaśnienie powyższych kwestii przez kolegium miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby na skutek należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego wykazano, że nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy nie wchodzi do masy upadłości, to wówczas odwołanie syndyka od decyzji organu I instancji należałoby potraktować jako pochodzące od podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego. Jednak zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, na podstawie których dokonano kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie pozwalają na dokonanie ustaleń w omawianym zakresie. Rozważań w tym zakresie nie poczyniło także kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2017 r., II SA/Wr 402/16

Standard: 16831 (pełna treść orzeczenia)