Charakterystyka zadań własnych samorządu

Brak jest podstaw, by ograniczać - w sposób bezwzględny - wykonywanie zadań własnych przez gminy jedynie do przedmiotów ich własności, w szczególności - do nieruchomości. Określone w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.; dalej: u.s.g.) zadania własne mają służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, a jako takie nie są "skoordynowane" z własnością gruntów. Ujęte w katalogu zadań własnych sprawy m.in.: ładu przestrzennego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, unieszkodliwiania odpadów komunalnych, działalności w zakresie telekomunikacji czy lokalnego transportu zbiorowego abstrahują od kwestii przynależności nieruchomości do majątku gminy; wysunięto na pierwszy plan interes wspólnoty samorządowej. Analogicznie rozumieć należy zadanie w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Wypada także zauważyć, że oświetlenie ulic, placów i dróg stanowi warunek prawidłowej realizacji zadań gminy w zakresie organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 in fine u.s.g.) czy zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.).

Postanowienie TK z dnia 5 kwietnia 2016 r., K 3/15, OTK-A 2016/7

Standard: 281

Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez j.s.t. jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Ustawa może również zlecić j.s.t. wykonywanie innych zadań publicznych, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji). Próby skonstruowania precyzyjnych kryteriów pozwalających na zaliczanie poszczególnych zadań do jednej albo do drugiej kategorii nie przynoszą jednak jednoznacznych wyników, gdyż istnienie wyraźnych różnic pomiędzy zadaniami własnymi i zleconymi nie jest oczywiste (por. wyrok TK z 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 119). W szczególności wykładnia pojęcia "zaspokajanie potrzeb mieszkańców" jako cel działalności samorządu terytorialnego jest szeroka, ponieważ cel ten ma być osiągany poprzez całą jego działalność (por. wciąż aktualna uchwała TK z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 46). Ocena możliwości realizacji zadań publicznych wymaga uwzględnienia stanu własności i praw majątkowych pozostających w dyspozycji j.s.t. (por. wyrok TK z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96). Własność komunalna jest przede wszystkim majątkowym zabezpieczeniem realizacji zadań publicznych j.s.t. (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4).

Jak już Trybunał wskazał, z istoty zadań własnych j.s.t. wynika, że ich finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. Istnieje więc konstytucyjny obowiązek wyposażenia samorządu w dochody przeznaczone na realizację zadań własnych w okresie powierzenia mu tych zadań. Wyposażenie to nie polega tylko na przekazywaniu kwot, jak w przypadku zadań zleconych, ale wynika z zespołu cech i regulacji prawnych, które pozwalają łączyć harmonijnie samodzielność wykonywania i finansowania zadań z taką formą prawną, by tej samodzielności nie zniweczyć ani nie uniemożliwić w ogóle wykonywania zadania publicznego (por. wyrok TK z 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182).

Wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31, Dz.U.2014/376

Standard: 282 (pełna treść orzeczenia)

Artykuł 166 Konstytucji nazywa zadaniami własnymi te zadania publiczne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Jednocześnie każde zadanie, które służy zaspokajaniu takich potrzeb, winno być wykonywane jako zadanie własne. Zadania własne art. 166 ust. 2 Konstytucji konfrontuje z tymi zadaniami publicznymi, które z powodu uzasadnionych potrzeb państwa mogą być w drodze ustawowej zlecane jednostkom samorządu terytorialnego do wykonywania. Tym zatem, co odróżniać ma zadania własne - nawet jeśli ich wykonywanie ma charakter obligatoryjny - od zadań zleconych, jest przede wszystkim ich lokalny charakter.

Identyfikacja potrzeb zbiorowych jako potrzeb lokalnych ma swe odniesienie zarówno indywidualne, gdy chodzi o potrzeby tylko tej danej jednostki samorządowej (np. szczególnego rodzaju zadania kulturalne, związane z historią danej wspólnoty), jak i kategorialne, a więc odnoszące się do potrzeb zbiorowych uznawanych powszechnie za takie, które wymagają zaspokojenia przez wszystkie samorządy, np. potrzeby z zakresu lokalnej komunikacji zbiorowej, oświaty, gospodarki komunalnej, (...). Zatem wśród zadań o charakterze lokalnym większość stanowią zadania, które we współczesnym państwie muszą być w takim lub innym zakresie przez samorząd wykonywane.

Obowiązek wykonywania funkcji zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie powoduje, że zarówno kreowanie, jak i wykonywanie zadań własnych następuje w Polsce na podstawie i w granicach kompetencji określonych ustawowo. Dlatego też lokalny charakter nie może być uznany za jedyną cechę zadania własnego, pozwalającą je odróżnić od zadań zleconych. Ustrojodawca nadaje więc szczególne znaczenie przymiotnikowi "własne" przy określaniu tego rodzaju zadań. Zadanie własne to zadanie, które w świetle art. 16 ust. 2 zdania 2 Konstytucji samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; podczas gdy przy zadaniach zleconych mamy do czynienia z przekazywaniem zadania jedynie do wykonania.

Z art. 166 ust. 2 Konstytucji wynika, że w stosunku do zadań zleconych rola organów lokalnych sprowadza się do funkcji wykonawczych, a nie kreatywnych, ponieważ ustawa określa sposób ich wykonywania. Sposób wykonywania zadań własnych określają organy stanowiące i wykonawcze j.s.t. One też ponoszą odpowiedzialność polityczną, prawną i finansową za ich wykonywanie. Zatem, nawet jeśli jakieś zadanie służące zaspokajaniu potrzeb lokalnych ma charakter obligatoryjny, tzn. na mocy ustawy musi być przez samorząd wykonywane - to jednak ustawa, która je nakłada winna być skonstruowana w taki sposób, by w jakimś zakresie pozostawić organom samorządu prawo do decydowania o sposobie jego wykonywania. Inaczej bowiem straciłoby sens określenie "zadanie własne".

Z pojęciem "zadania własnego" Konstytucja łączy także pojęcie "dochodów własnych". Trudno bowiem uznać, iż przymiotnik "własne" użyty jest w art. 166 i art. 167 ust. 2 Konstytucji w całkowicie odmiennym znaczeniu. Zadania własne to zadania, które zasadniczo samorząd wykonuje nie tylko w imieniu własnym, lecz i na własną odpowiedzialność, w tym także i finansową. To oznacza, że podstawowym źródłem finansowania zadań własnych powinny być dochody własne samorządu.

W świetle art. 166 Konstytucji ustawodawca nie może całkowicie dowolnie traktować każdego zadania nałożonego na samorząd jako zadania własnego. W odniesieniu do badanego przepisu należy stwierdzić, że dowolność ta wyraża się w arbitralnie ustanowionym obowiązku finansowaniu dopłat do przejazdów ulgowych, tak jak zadania własnego, tylko po to, by było ono pokrywane przede wszystkim z dochodów własnych. "Ceną" za takie całkowicie dowolne przypisanie do zadań własnych - zadania, które ze swej natury nie może być uznane za zadanie własne, jest m.in. niszczenie gwarancji finansowych dla samorządu - określonych w art. 167 Konstytucji. Obowiązek automatycznego wydatkowania powoduje nie tylko ograniczenie swobody politycznej organu stanowiącego samorządu, lecz przede wszystkim powoduje to, że konstytucyjny podział dochodów na te, które służą przede wszystkim zadaniom własnym, oraz te, które służą zadaniom zleconym, traci na znaczeniu.

Dochody własne są po to przede wszystkim, by zapewnić finansowanie zadań własnych w oparciu o swobodę decyzyjną. Dofinansowanie innych zadań jest oczywiście możliwe pod warunkiem, że nie będzie to stanowiło głównego, podstawowego celu, dla którego ustanowiono konkretny dochód własny.

Wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., K 30/04, OTK-A 2006/7/86, Dz.U.2006/141/1011

Standard: 283 (pełna treść orzeczenia)