Wywłaszczenie - charakterystyka

W orzecznictwie konstytucyjnym zarysowała się rozbieżność odnośnie do rozdzielenia zakresów normowania i zastosowania art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji w kontekście ochrony przed wywłaszczeniem (por. wyżej pkt 3 tej części uzasadnienia oraz zob. odpowiednio wyroki TK z: 21 czerwca 2005 r. w sprawie P 25/02; 9 grudnia 2008 r. w sprawie K 61/07; 17 grudnia 2008 r. w sprawie P 16/08; 29 maja 2001 r. w sprawie K 5/01; 14 marca 2000 r. w sprawie P 5/99; 28 lutego 2008 r. w sprawie K 43/07; 19 maja 2009 r. w sprawie K 47/07; 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09). Odsyłając do wcześniejszego orzecznictwa oraz uwzględniając dokonaną w sprawie P 12/11 jego analizę i podsumowanie, Trybunał uznał za celowe przypomnienie jedynie najistotniejszych dla niniejszej sprawy kwestii:

Po pierwsze, "[p]ojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny. Wykracza ono poza cywilnoprawne ujęcie własności, stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych". Po drugie, "[w]arunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest działanie ustawodawcy w granicach zasady proporcjonalności (...) ofiara, jaką ponosi wywłaszczony, jest uzasadniona i konstytucyjnie usprawiedliwiona jedynie przez to, że jest konieczna i niezbędna dla realizacji określonego celu publicznego". Po trzecie, "regulacja instytucji wywłaszczenia musi także zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny". Po czwarte, "jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny (...) z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia". Po piąte, "ingerencja we własność musi następować z uwagi na ściśle określony cel, a wywłaszczane prawo musi zostać następnie przekazane na realizację konkretnego celu. Wywłaszczenie nie umożliwia zwykłej ingerencji w sferę majątkową osób prywatnych w celu prostego przeniesienia wywłaszczonych praw do sfery własności publicznej (...) Wywłaszczenie nie stanowi zwykłego ogólnego instrumentu pomnażania majątku publicznego, który mógłby być przekazany na realizację bardzo różnych celów publicznych i niepublicznych albo pozostać niewykorzystany". Po szóstce, "gwarancja konstytucyjna odnosi się (...) do konieczności wypłacenia odszkodowania, skorelowanego czasowo z dokonanym odjęciem własności, oraz do wysokości otrzymanego odszkodowania. Nie musi być ono uprzednim wyrównaniem uszczerbku powstałego w majątku wywłaszczonego. Istotne jest to, że dokonywanie wywłaszczenia (przymusowego odjęcia własności) bez odszkodowania i nabywanie w ten sposób praw majątkowych przez podmioty publiczne stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, nawet gdyby okazało się konieczne ze względu na ważny cel publiczny".

Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia ma charakter autonomiczny i obejmuje zarówno odjęcie własności rzeczy, jak i własności nieruchomości, a także "może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych (...) [m.in.] możliwy jest zarzut wywłaszczenia praw wynikających ze znaku towarowego" (wyrok TK z 28 stycznia 2003 r. w sprawie K 2/02, pkt III.10.1).

Ocena zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji wymagała zatem rozważenia, czy spełnione zostały w szczególności następujące wymogi: 1) celowości (wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie w bezpośrednim związku z legitymowanym konstytucyjnie celem publicznym, który ma charakter realny i winien być przy tym rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej); 2) niezbędności (wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie w wypadku, w którym celu publicznego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych); 3) sprawiedliwości proceduralnej (wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie w drodze ściśle sformalizowanego postępowania przed organem władzy publicznej oraz przy zapewnieniu sądowych gwarancji umożliwiających kontrolę); 4) sprawiedliwości wyrównawczej (wywłaszczenie dopuszczalne jest za odszkodowaniem, które jest słuszne, określone przez przepisy wywłaszczeniowe oraz należne bez względnej zwłoki niezależnie od tego czy przyjmuje formę pieniężną, czy restytucyjną).

Wyrok TK z dnia 25 maja 2016 r., Kp 2/15, OTK-A 2016/23, M.P.2016/792

Standard: 1803